7. COOPERACIÓN PENAL INTERNACIONAL
7.1 Introducción
El resumen de la actividad Ministerio Público en la especialidad de cooperación penal internacional en el año 2018 está marcado especialmente por la publicación y entrada en vigor de la Ley 3/18, de 11 de junio, por la que se modifica la Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea, para regular la Orden Europea de Investigación que entró en vigor el 2 de julio.
La nueva Ley convierte la mayoría de las comisiones rogatorias en Órdenes Europeas de Investigación (en adelante OEIs) que se ejecutarán bajo las premisas del reconocimiento mutuo. La Ley 3/18 modifica la Ley 23/2014 de Reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la UE, sustituyendo el Título X, dedicado anteriormente al exhorto europeo de obtención de pruebas, por la regulación de la OEI y centraliza la competencia de recepción en el Ministerio Fiscal. Se sitúa también a la Fiscalía como ejecutora única de todas aquellas OEIs en las que se soliciten diligencias que no afecten a derechos fundamentales. Esta circunstancia ha generado desde el punto de vista operativo un importante aumento de las responsabilidades y de la carga de trabajo de los Fiscales delegados y especialistas en materia de cooperación internacional. Ha conllevado también la necesidad de incrementar las actividades formativas en la materia con el objeto de que el nuevo instrumento pueda ser utilizado correctamente, tanto desde el punto de vista activo como pasivo.
La Fiscalía había ido adaptando el sistema de registro automatizado de comisiones rogatorias (en adelante CRIS) con el objeto de poder contar no solo con un registro organizado sino, sobre todo, hábil para la explotación de los datos estadísticos. El registro proporciona información relevante sobre el funcionamiento de la OEI, datos que se analizarán en esta memoria en relación con los seis meses de aplicación de la nueva Ley y que se irán completando y perfeccionando durante los próximos ejercicios. El nuevo sistema competencial permitirá que, por primera vez, nuestro país pueda proporcionar datos importantes del funcionamiento de un instrumento de reconocimiento mutuo, al menos desde el punto de vista pasivo.
El legislador, consciente del incremento de la carga de trabajo que supone para las Fiscalías la asunción de nuevas competencias, acordó en la disposición adicional quinta de la Ley 3/2018 que «el Gobierno asegurará, en relación con el Ministerio Fiscal y para el cumplimiento de las previsiones y nuevas competencias que la Ley le atribuye, los medios y recursos presupuestarios necesarios para asegurar la efectividad de los mecanismos de cooperación jurídica internacional derivados de la orden europea de investigación». Como consecuencia de esta previsión, se acordó reforzar con un Fiscal las Fiscalías Provinciales de Barcelona, Málaga, Valencia, Alicante, Baleares y Murcia, y con dos la Fiscalía de Madrid. Las cifras que se analizan en los siguientes apartados demuestran un crecimiento exponencial de la carga de trabajo que justifica estos refuerzos y aconseja su mantenimiento y su consolidación con la creación definitiva de plazas en la plantilla de estas Fiscalías.
Es importante también destacar que este año, España ratificó con cierto retraso el texto del Segundo Protocolo al Convenio de Asistencia Judicial del Consejo de Europa, hecho en Estrasburgo el 8 de noviembre de 2001. Resulta paradójico que haya entrado en vigor el 1 de julio de 2018, un día antes que la nueva regulación de la OEI. Pese a que no tendrá, por esta coincidencia de fechas, aplicación práctica en la UE, sí es un Convenio muy relevante del que son parte la mayoría de los Estados miembros del Consejo de Europa y otros Estados no europeos. Este protocolo contiene previsiones muy avanzadas sobre asistencia legal mutua, similares a las del Convenio de Asistencia Judicial entre los países miembros de la UE. Entre las ventajas de este Convenio está la previsión de remisión directa de solicitudes entre autoridades competentes, algo que efectivamente es muy beneficioso para la celeridad y también para la confidencialidad de las investigaciones. España, sin embargo, ha hecho una declaración por la que mantiene la obligatoriedad de recepción a través de la autoridad central (el Ministerio de Justicia) una exigencia que encaja muy difícilmente con los avances de una cooperación del siglo XXI. Se obliga a las autoridades extranjeras a remitir las solicitudes a través del Ministerio de Justicia, salvo en casos de urgencia en los que también se exige que, aunque se remitan directamente a las autoridades competentes, se envíe una copia a la autoridad central. Se introduce así un trámite burocrático y un control posterior que parece infundado para el registro y perjudicial para la confidencialidad. Por ello, se propone, apoyando la recomendación realizada por el grupo de trabajo de cooperación judicial del Consejo de Europa, que se retire esta declaración y se instaure la comunicación directa entre autoridades judiciales. El protocolo también facilita un marco específico y detallado para la constitución de equipos conjuntos de investigación con terceros Estados.
Más allá de estas importantes novedades en la actividad procesal en la que interviene el Ministerio Fiscal en el ámbito de la cooperación internacional, se incluye en esta memoria un resumen de las actividades en el ámbito de las relaciones institucionales, tanto bilaterales con otras Fiscalías como las que regularmente se realizan con redes y asociaciones de Fiscales de distintos países.
En tercer lugar, se recopilan las contribuciones más relevantes de los Fiscales españoles en el ámbito de la cooperación al desarrollo en proyectos de hermanamiento o asistencias técnicas en países o áreas regionales beneficiarias de programas de cooperación de la UE, AECID u otras organizaciones internacionales. La actividad de los Fiscales españoles en materia de cooperación al desarrollo sigue aumentando y se realizan cada vez con más frecuencia actividades de mayor dificultad y riesgo al extenderse, más allá de la participación en los Twinnings en países candidatos y de actividades en Iberoamérica, a la realización de consultorías en temas de lucha contra el terrorismo y delincuencia organizada en países del Cuerno de África y del sur del Mediterráneo.
Estos aspectos, el institucional y de organización de las actividades de cooperación al desarrollo, son gestionados directamente por la Fiscal de Sala de Cooperación Internacional y desde la Unidad de Cooperación de la Fiscalía (UCIF). Esta labor de coordinación, difusión, selección en colaboración con el resto de los Fiscales de Sala coordinadores, registro, organización de viajes y comisiones de servicio tiene una dimensión completamente diferente de la que supone la coordinación de la actuación de los delegados de cooperación judicial internacional.
Cada vez con mayor frecuencia los Fiscales deben desplazarse para realizar diligencias, participar en reuniones de coordinación en Eurojust, acudir a reuniones de especialistas, evaluaciones de organizaciones internacionales, seminarios internacionales o colaborar en tareas de cooperación al desarrollo. Frente a las 217 comisiones de servicio tramitadas en 2017, durante el año 2018 se tramitaron en total 266 comisiones de servicio, 122 en el ámbito de la Fiscalía por no suponer gasto para el Ministerio de Justicia y 144 comisiones de servicio del Ministerio de Justicia, gran parte de las cuales se corresponden con reuniones de coordinación de Eurojust y abonadas por ese organismo pese a lo que, debido a la falta de autonomía presupuestaria, deben ser aprobadas por el Ministerio de Justicia.