DOCUMENTO ANALIZADO

Consulta n.º 2/1980, de 16 de diciembre, sobre el régimen de los depósitos municipales a efectos de admisión en ellos de presos o de detenidos

NORMAS INTERPRETADAS POR EL DOCUMENTO

Art. 3 de la Orden del Ministerio de Justicia de 21 de octubre de 1968.

Art. 2 de la Orden del Ministerio de la Gobernación de 22 de junio de 1968.

Art. 371 CP (73).

MODIFICACIONES LEGISLATIVAS POSTERIORES QUE LE AFECTAN

AFECTADO POR  LA JURISPRUDENCIA SENTADA POR EL TRIBUNAL SUPREMO EN LAS SIGUIENTES SENTENCIAS

STS 1178/1998, de 21 de febrero

AFECTADO POR LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LAS SIGUIENTES SENTENCIAS

AFECTADO POR  LAS SIGUIENTES CIRCULARES, CONSULTAS E INSTRUCCIONES

EXPLICACIÓN DE LA AFECTACIÓN

La naturaleza jurídica de los depósitos municipales hace admisible su destino como Centros de Cumplimiento de penas leves de arresto menor, y que en los mismos se ingresen provisionalmente personas detenidas o presas en virtud de resoluciones judiciales; la autoridad municipal de quien dependa el Depósito que sin causa justificada se negase a recibir y custodiar a un detenido o a un preso en régimen de traslado, ordenada por la autoridad judicial, incurrirá en el delito de denegación de auxilio.

1. DETERMINACIÓN DE LAS DISPOSICIONES LEGALES Y REGLAMENTARIAS INTERPRETADAS EN LA CONSULTA

1.1. Art. 3 de la Orden del Ministerio de Justicia de 21 de octubre de 1968 —BOE de 16 de noviembre— por la que se dictan disposiciones complementarias al Decreto regulador de conducciones de detenidos, presos y penados

            Dicho precepto establecía que los detenidos a disposición del Juez de Instrucción de cada partido judicial serán ingresados, cuando no exista establecimiento penitenciario, en el Depósito Municipal correspondiente a la cabeza de partido, en el que solo permanecerán el tiempo que exijan las actuaciones judiciales, debiendo ser conducidos seguidamente, previa orden del Juez, al Centro de diligencias o de detención correspondiente.

1.2. Art. 2 de la Orden del Ministerio de la Gobernación de 22 de junio de 1968 —BOE de 12 de julio, no de 22 (sin cita de mes) como erróneamente reseña la Consulta— complementaria del Decreto 2355/1967, de 16 de septiembre, por el que se regulan las conducciones de detenidos, presos y penados

            Dicho precepto establecía que los Alcaldes de los puntos donde existan Depósitos Municipales, a efectos de solicitud de traslado de personal recluido en los mismos, se considerarán como Directores de Establecimiento Penitenciario.

1.3. Art. 371 del Código Penal aprobado por Decreto 3096/1973, de 14 de septiembre, por el que se publica el Código Penal, Texto Refundido conforme a la Ley 44/1971, de 15 de noviembre

            Dicho precepto castigaba en su párrafo primero a “el funcionario público que, requerido por autoridad competente, no prestare la debida cooperación para la Administración de Justicia u otro servicio público, incurrirá en las penas de suspensión y multa de 100.000 a 500.000 pesetas”; agregando el segundo párrafo que “si de su omisión resultare grave daño para la causa pública o para un tercero, las penas serán de inhabilitación especial y multa de 100.000 a 500.000 pesetas”. El párrafo tercero finalmente concluía señalanado que “en iguales penas incurrirá, respectivamente, el funcionario público que, requerido por un particular a prestar algún auxilio a que esté obligado por razón de su cargo para evitar un delito u otro mal, se abstuviere de prestarlo sin causa justificada.” Conviene advertir que la LO 3/1989, de 21 de junio, había modificado la cuantía de las multas.

2. MODIFICACIONES LEGISLATIVAS QUE LAS HAN AFECTADO

2.1. La regulación vigente de los Depósitos Municipales

            Conserva su vigencia el Decreto 2355/1967, de 16 de septiembre, por el que se regulan las conducciones de detenidos, presos y penados, cuyo art. 7 facultaba a los Ministerios de Justicia y Gobernación para dictar las disposiciones complementarias para el desarrollo de dicho Decreto y posterior ejecución del servicio, en cuyo marco competencial habilitado se dictaron las dos órdenes ministeriales examinadas. Sin embargo, el diseño constitucional y la evolución legislativa posterior ha modificado el panorama institucional en que se encuadraban las dos órdenes ministeriales citadas en la Consulta, que deben entenderse derogadas.

            La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, vino a referirse a los depósitos municipales bajo la denominación de "depósitos de detenidos a disposición judicial", al establecer en su disposición final quinta que “a partir de la entrada en vigor de esta Ley, los municipios cabeza de partido judicial en que no exista establecimiento penitenciario alguno asumirán, en régimen de competencia delegada, la ejecución del servicio de depósito de detenidos a disposición judicial, correspondiendo la custodia de dichos detenidos a la Policía Municipal en funciones de Policía Judicial. La Administración competente en materia penitenciaria pondrá a disposición de los Municipios a que se refiere el párrafo anterior los medios económicos suficientes para el mantenimiento del referido servicio en los términos establecidos por la legislación sectorial correspondiente”.

            Por otra parte, el Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el vigente Reglamento Penitenciario, en su disposición adicional primera, dice que “la Administración Penitenciaria competente entregará a los Ayuntamientos de los municipios cabeza de partido judicial en que no exista establecimiento penitenciario, para gastos de alimentación y estancia de los detenidos y mantenimiento de las instalaciones, una cantidad por detenido y día, que se determinará por Orden del Ministro o resolución autonómica equivalente.”

            En el ámbito de la Administración General del Estado la normativa actualmente vigente se concreta en la Orden del Ministerio del Interior de 6 de marzo de 2000 —BOE de 15 de marzo— por la que se establece la cantidad que la Administración penitenciaria debe abonar a los municipios que tienen depósito municipal de detenidos, para el mantenimiento del servicio de depósitos de detenidos y presos a disposición judicial o penados a arrestos de fin de semana.

            Para los depósitos municipales radicados en Cataluña, al encontrarse transferida la competencia de ejecución penitenciaria a la Generalitat, la regulación se encuentra contenida en la Orden del Departamento de Justicia 349/2005, de 26 de junio.

            Las conclusiones que se extraen de cuanto antecede son las siguientes:

            En primer lugar, que la ejecución del servicio de depósito de detenidos a disposición judicial constituye una competencia delegada atribuida por la Disposición Adicional Quinta de la LBRL a los municipios cabeza de partido judicial en que no exista establecimiento penitenciario. 

            En segundo lugar, que la custodia de dichos detenidos a la Policía Municipal en funciones de Policía Judicial.

            Y finalmente, que las Administraciones con competencia ejecutiva en materia penitenciaria deben hacer aportaciones —comúnmente conocidas como “socorros de estancia”— a la Corporación Local que soporta esta competencia en concepto de contribución para gastos de alimentación, y estancia, y para mantenimiento de las instalaciones, en concepto de cada detenido y día.

2.1.1. El alcance del imperativo de la competencia delegada en las Corporaciones Locales de mantenimiento de un servicio de depósito de detenidos

1. Ante todo debe dejarse constancia de que la competencia delegada establecida en la Disposición Final Quinta de la LBRL no se proyecta sobre todos los Ayuntamientos: únicamente en aquellos que siendo cabecera de partido judicial, no tengan en su territorio un Centro Penitenciario. Puede suscitarse si pesa esta carga sobre los Ayuntamientos en los que el Centro alberga exclusivamente personas de un género: así, en Alcalá de Guadaira (Sevilla), existe un centro penitenciario de mujeres, lo que suscita la necesidad de depósito para los varones, sin que existan problemas al respecto ya que los calabozos municipales funcionan como depósito municipal de detenidos.

            Sin embargo, ello queda matizado por dos variables a tener en cuenta.

            La primera, que determinados Ayuntamientos vienen procediendo a la clausura de sus depósitos municipales —Coria del Río, provincia de Sevilla—, y los detenidos son trasladados a los calabozos de la Comandancia de la Guardia Civil o de la Jefatura Superior de Policía, según que la actuación policial se articule por la Guardia Civil o bien por el Cuerpo Nacional de Policía. En otras provincias —v.gr., Huelva— fueron clausurados por el Juzgado de Vigilancia correspondiente

            La segunda, que en determinadas localidades de cierta entidad se suscriben convenios entre Cuerpo Nacional de Policía y Ayuntamiento, asumiendo el Cuerpo Nacional de Policía la custodia de los detenidos indistintamente por uno y otro Cuerpo.

2. Un segundo elemento a examinar es el ámbito subjetivo de aplicación, esto es, si el depósito lo es de detenidos, de presos, o bien de penados de corta duración. La dicción literal se refiere explícitamente a detenidos, respecto de los que ningún problema se suscita.

            En cuanto a los presos, no puede entenderse que puedan ser destinados a depósitos municipales, ya que deben ser asignados a Centros Penitenciarios configurados como Establecimientos de Preventivos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 8.1 LOGP —“los establecimientos de preventivos son centros destinados a la retención y custodia de detenidos y presos. También podrán cumplirse penas y medidas penales privativas de libertad cuando el internamiento efectivo pendiente no exceda de seis meses.” Ello no impide que excepcionalmente y en caso de necesidad derivadas de su custodia puntual puedan ser utilizados los depósitos, sea en el curso de desplazamientos desde el Centro penitenciario para práctica de diligencias judiciales, sea para internamiento más allá de las 72 horas en caso de orden judicial expresa, en supuestos en los que la privación de libertad en el depósito se justifique por la necesidad de presencia del inculpado sobre el que se adoptó la prisión preventiva cuando su presencia sea requerida para nuevas diligencias de realización inmediata y perentoria —v.gr., identificación en rueda judicial de detenidos—.

            Los sentenciados a penas y medidas de seguridad privativas de libertad no pueden cumplir sus medidas penales salvo expresa habilitación legal. Así se concluye para los condenados a penas privativas de libertad del art. 9.1 LOGP —“los establecimientos de cumplimiento son centros destinados a la ejecución de las penas privativas de libertad. Se organizarán separadamente para hombres y mujeres y serán de dos tipos: de régimen ordinario y abierto”; y respecto de los internados judiciales, de lo dispuesto en el art. 11 LOGP y 101, 102 y 103 CP.

3. Ello no quita que pueda contemplarse el cumplimiento de penas privativas de libertad de corta duración conforme a habilitación legal expresa.

            Así sucedió en cuanto a la pena de arresto de fin de semana cuando se implantó en la redacción original del Código Penal aprobado por LO 10/1995, cuyo apartado 2 establecía en su primer párrafo que su cumplimiento tendrá lugar durante los viernes, sábados o domingos en el establecimiento penitenciario más próximo al domicilio del arrestado, precisando en su párrafo segundo que “no obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, si las circunstancias lo aconsejaran, el Juez o Tribunal sentenciador podrá ordenar, previo acuerdo del reo y oído el Ministerio Fiscal, que el arresto de fin de semana se cumpla en otros días de la semana, o de no existir Centro penitenciario en el partido judicial donde resida el penado, siempre que fuera posible, en depósitos municipales.” Esta posibilidad se contempló explícitamente en el art. 12 del RD 690/1996, de 26 de abril, por el que se establecían las circunstancias de ejecución de las penas de trabajo en beneficio de la comunidad y arresto de fin de semana.

            Suprimida la pena de arresto de fin de semana por el art. Único 5 de la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre, que introdujo la pena de localización permanente, en vigor desde el 1 de octubre de 2004, se suscita la cuestión de si la misma puede ser cumplida en depósitos municipales. El art. 37.1 CP en su redacción introducida por la LO 15/2003 dejó abierta la cuestión, al establecer que “la localización permanente tendrá una duración de hasta 12 días. Su cumplimiento obliga al penado a permanecer en su domicilio o en lugar determinado fijado por el juez en sentencia.” Tras la reforma de la LO 5/2010 la cuestión queda igualmente abierta, ya que el precepto actualmente señala que “la localización permanente tendrá una duración de hasta seis meses. Su cumplimiento obliga al penado a permanecer en su domicilio o en lugar determinado fijado por el Juez en sentencia o posteriormente en auto motivado. No obstante, en los casos en los que la localización permanente esté prevista como pena principal, atendiendo a la reiteración en la comisión de la infracción y siempre que así lo disponga expresamente el concreto precepto aplicable, el Juez podrá acordar en sentencia que la pena de localización permanente se cumpla los sábados, domingos y días festivos en el centro penitenciario más próximo al domicilio del penado.”

            Conviene advertir que actualmente el RD 840/2011 no regula la posibilidad de que la pena de localización permanente pueda llegar a cumplirse en depósitos municipales, pero el Proyecto inicial, sometido a Informe del Consejo General del Poder Judicial y del Consejo Fiscal, sí lo contempló explícitamente. Así, en el art. 2.e), al abordar las definiciones, definió como Establecimientos penitenciarios: aquellos centros de la Administración penitenciaria destinados al cumplimiento de las penas y de las medidas de seguridad privativas de libertad. Y añadió que “igualmente, tendrán la consideración de establecimientos penitenciarios los depósitos municipales de detenidos a disposición judicial, cuando en ellos se cumpla la pena de localización permanente, por haberlo así acordado la autoridad judicial.” A los depósitos municipales se refirió igualmente en art. 14.2-II del Proyecto. El Informe del CGPJ se felicitó de dicha previsión, que se consideraba acertada, “en cuanto contribuye, por un lado, a la menor penosidad de cumplimiento por el afecto y coadyuva, por otro, a evitar la saturación de los establecimientos penitenciarios”. Sin embargo, el texto definitivo no contempló el cumplimiento de esta pena en los depósitos municipales, lo que no puede descartarse especialmente en el caso de personas que carecen de domicilio y de cualquier posibilidad de techo.

2.1.2. Principio de atribución de custodia a la Policía Local como Policía Judicial

            No suscita comentarios, al articularse en el marco conceptual de las funciones de Policía Judicial definidas en el art. 547 LOPJ: “la función de la Policía Judicial comprende el auxilio a los juzgados y tribunales y al Ministerio Fiscal en la averiguación de los delitos y en el descubrimiento y aseguramiento de los delincuentes. Esta función competerá, cuando fueren requeridos para prestarla, a todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, tanto si dependen del Gobierno central como de las comunidades autónomas o de los entes locales, dentro del ámbito de sus respectivas competencias.”

2.1.3. Principio de contribución de las Administraciones con competencia ejecutiva en materia penitenciaria a sufragar gastos de alimentación, estancia, y para mantenimiento de las instalaciones, en concepto de cada detenido y día

            No suscita especiales comentarios, salvo la interpretación de la STS de 21 de febrero de 1998 que luego analizaremos, sin especial trascendencia a los efectos de la Consulta.

2.2. La regulación vigente del delito de denegación de auxilio

            Derogado el Código Penal de 1973 por el vigente, la redacción actual del delito de denegación de auxilio se encuentra en los arts. 410 a 412 del vigente Código Penal. Conforme al art. 410.1 CP, “las autoridades o funcionarios públicos que se negaren abiertamente a dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones u órdenes de la autoridad superior, dictadas dentro del ámbito de su respectiva competencia y revestidas de las formalidades legales, incurrirán en la pena de multa de tres a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años.”

            Y conforme al art. 412.1 CP “el funcionario público que, requerido por autoridad competente, no prestare el auxilio debido para la Administración de Justicia u otro servicio público, incurrirá en las penas de multa de tres a doce meses, y suspensión de empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años”, agregando el apartado 2 que “si el requerido fuera autoridad, jefe o responsable de una fuerza pública o un agente de la autoridad, se impondrán las penas de multa de doce a dieciocho meses y suspensión de empleo o cargo público por tiempo de dos a tres años.” Suele advertirse que el precepto del art. 412.1 es paralelo al del art. 410.1 CP con el matiz diferencial de la ausencia de dependencia jerárquica respecto de la autoridad requirente en el caso de que no se trate de la propia autoridad que dictó la resolución judicial.

3. JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y DEL TRIBUNAL SUPREMO

            No consta jurisprudencia constitucional, pero sí del Tribunal Supremo. En concreto la STS 1178/1998, de 21 de febrero, extiende la obligación de la Administración con competencia ejecutiva en materia penitenciaria de poner a disposición de los municipios que hayan asumido en régimen de competencia delegada la ejecución del servicio de depósito de detenidos a disposición judicial, los costes económicos por los gastos de inversión para la adquisición y construcción de edificios donde no los hubiese, o para la adaptación de los existentes a las exigencias del ordenamiento penitenciario, así como los de custodia de detenidos a cargo del personal de la Policía Municipal, que deriva no solo de lo dispuesto por los artículos 27.3 de la citada Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y 71 del Texto Refundido de Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, sino también de la propia Disposición Final Quinta de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, la cual impone a la Administración competente en materia penitenciaria la obligación de poner a disposición de los Municipios, que hayan asumido el servicio de Depósito de detenidos, los medios económicos suficientes para el mantenimiento del servicio en los términos previstos por la legislación sectorial correspondiente, cuyo mantenimiento comprende los referidos gastos de inversión y custodia de detenidos por la Policía Municipal, que han de entenderse incluidos también en el artículo 378 del Reglamento Penitenciario, según redacción dada por el Real Decreto 2715/1986, de 12 de diciembre, al referirse a “los gastos de mantenimiento del servicio de depósito de detenidos”, y si bien la disposición final de este Real Decreto establece que se aplicará a las detenciones producidas desde el 1 de julio de 1986, lo cierto es que, como se declaró en la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 1990, los Municipios afectados pueden reclamar los gastos de mantenimiento del Depósito durante el tiempo de vacío producido por aquella limitación temporal desde la fecha de entrada en vigor de la mencionada Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, cuya declaración jurisdiccional determinó a los demandantes y ahora apelantes a pedir a la Administración autonómica demandada (ahora apelada) el abono de los costes económicos contemplados en la citada Disposición Final Quinta de esta Ley, entre los que, como hemos dicho, se encuentran los de inversión para construir o adaptar los depósitos municipales de detenidos y los de custodia de estos por la Policía Municipal, además de todos aquellos que sean necesarios para mantener el servicio, y que, al haber rechazado aquella asumirlos, derivó en la impugnación en sede jurisdiccional de los acuerdos denegatorios.

4. CIRCULARES FGE QUE AFECTEN A ESTAS DISPOSICIONES

            No constan.

5. VALORACIÓN SOBRE LA VIGENCIA TOTAL O PARCIAL DE LA CONSULTA 2/1980, DE 16 DE DICIEMBRE

            Como primera premisa debe tomarse en consideración que las premisas de las Consultas toman por base la resistencia de ciertos Ayuntamientos a finales de los años 80 a admitir personas privadas de libertad, ante la evidente falta de regulación sustantiva en que se asentaba la carga representada por el sostenimiento financiero de las instalaciones de los depósitos municipales de detenidos. Obsérvese de entrada que la regulación invocada partía de normativa en materia conducciones de detenidos y presos, sin que existiera fundamento legal invocado del que partía el deber legal de sostenimiento del llamado servicio de depósitos municipales de detenidos a disposición judicial.

La actual regulación, que toma por punto de partida la Disposición Final Quinta de la LBRL, queda en la actualidad distorsionada por la creación en determinadas localidades de Comisarías e Inspecciones de Guardia conjuntas de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y de Policías Locales, en virtud de acuerdos suscritos por las Corporaciones Locales y por el Ministerio del Interior; determinados Ayuntamientos correspondientes a cabeceras de partido judicial han clausurado sus depósitos municipales por encontrarse en situación lamentable, cuando no lo han hecho determinados Juzgados de Vigilancia —v.gr., provincia de Huelva—. La jurisprudencia del TS —STS de 21 de febrero de 1998— da pie además a que para el sostenimiento del servicio de depósitos municipales los Ayuntamientos a los que correspondiera tendrían derecho a reclamar una financiación suplementaria a la Administración con competencia ejecutiva en materia penitenciaria por razón de su ubicación. Y no debe olvidarse que en los últimos textos de anteproyectos de la LOPJ se suprimen los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción, en favor de los Tribunales Provinciales de Instancia.

            En un contexto como el expuesto, la Consulta debe entenderse vaciada en gran medida de contenido, sin perjuicio de que caso de existir servicio de depósito municipal de detenidos, el mandato judicial de retención y custodia incumplido debería determinar la responsabilidad del Alcalde y en su caso del Jefe de la Policía Local que lo incumpliera; y de negativa a la custodia de detenidos pendientes de presentación a disposición judicial cuando les fuere requerida por Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado.

Ficha elaborada por la Unidad de Vigilancia Penitenciaria de la Fiscalía General del Estado.