INTRODUCCIÓN

Fiscal General del Estado

INTRODUCCIÓN DE LA MEMORIA DE LA GFE 2019 (EJERCICIO 2018)

MAJESTAD

El año 2018 ha venido marcado por la celebración de un aniversario que evoca la superación de una verdadera encrucijada histórica. La Constitución de 1978 (en adelante, CE) supuso mucho más que la mera aprobación de un texto normativo. Nuestra Carta Magna representa el inequívoco consenso ciudadano que posibilitó la transición hacia un Estado social y democrático de Derecho, basado en los valores superiores de la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político (art. 1.1 CE). Con su promulgación se sentaron las bases de un régimen institucional que, bajo la forma de estado de una Monarquía parlamentaria (art. 1.3 CE), ha permitido que todo un conjunto de derechos y libertades sean reales y efectivos (art. 9.2 CE).

Como cualquier obra humana la CE no es, desde luego, perfecta ni, por lo tanto, inmutable. Pero un balance sereno y riguroso de estos 40 años nos debe llevar a afirmar que, probablemente, junto con la adhesión a lo que hoy conocemos como la Unión Europea, la CE ha inspirado a los españoles hacia uno de los mejores proyectos comunes de sus muchos años de historia compartida. Un objetivo estratégico que nos ha brindado la posibilidad de disfrutar solidariamente del mayor periodo de bienestar hasta ahora conocido.

Por ello se comprenderá que para esta Fiscal General del Estado represente una oportunidad privilegiada la presentación de esta dación de cuentas que adquiere en esta ocasión un especial significado, porque supone la expresión de la consolidación de nuestro entramado institucional. Un sistema en el que el Ministerio Fiscal adquiere una posición singular, como garante y promotor del régimen de derechos fundamentales y libertades públicas consagrado en la CE.

Precisamente, el modelo constitucional del Ministerio Fiscal, regulado en el art. 124 CE, rompe decididamente con el diseño histórico de esta institución que había sido concebida sucesivamente como órgano de representación y de comunicación del Gobierno con la Administración de Justicia. La CE permitió superar esa tradicional tutela gubernamental, integrando al Ministerio Fiscal en el Poder Judicial (Título VI CE), y atribuyéndole autonomía para el adecuado ejercicio de sus funciones, entre las que destaca la promoción de la acción de la Justicia en defensa de la legalidad, del interés público, y de los derechos de los ciudadanos, así como velar por la independencia de Jueces y Tribunales. Unas funciones que, además, ha de ejercer desde la más genuina imparcialidad y con sujeción, en todo caso, a la legalidad.

Esa legalidad es la que regula precisamente esta Memoria, en la que se muestran los aspectos más destacados del trabajo encomiable realizado por los integrantes de esta organización que tengo el honor de dirigir. Sin embargo, la Memoria no puede ser entendida como una fría y burocrática relación de actuaciones procesales. A través de ella se hace un análisis de lo actuado, se fijan nuevos objetivos, y se proponen soluciones a los múltiples problemas a los que se enfrenta la Administración de Justicia. Así se recoge en el art. 9.1 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (en adelante, EOMF).

Pero, sobre todo, la Memoria supone un ejercicio de apertura hacia la sociedad, a la que representamos ante los Tribunales de Justicia, particularmente, a las víctimas y a las personas especialmente vulnerables. A todos ellos ofrecemos esta rendición de cuentas con la que queremos dar a conocer lo que es y lo que hace el Ministerio Fiscal.

1. BREVE EXPOSICIÓN DE LOS PRINCIPALES DATOS ESTADÍSTICOS

Un examen cabal sobre la actuación del Ministerio Fiscal durante el ejercicio 2018 debe incluir, necesariamente, una referencia a los datos estadísticos. Como servidores públicos, las decisiones que adoptamos han de estar basadas en criterios objetivos que, a su vez, se conforman mediante el análisis de las cifras disponibles. Se trata de una información que, a pesar de las dificultades con que a veces nos encontramos, ha ido avanzando hacia una progresiva fiabilidad, sobre todo en lo que se refiere a la labor desarrollada por los integrantes de esta institución.

Las cifras concretas figuran en los apartados correspondientes de este documento. Por lo tanto, en esta introducción solo se contienen aquellos datos que pueden servir como referencia inspiradora sobre el funcionamiento general del sistema de Justicia.

Así, como elementos más significativos a reseñar desde el punto de vista de la litigiosidad judicial se pueden destacar los siguientes:

a) Durante el año 2018 se ha producido, aunque leve, un nuevo descenso en la incoación de diligencias previas. El total incoado fue de 1.570.255 procedimientos de este tipo, lo que supone un 1,27 % menos en relación con los datos del año 2017. Esta disminución, sin embargo, puede ser calificada como una estabilización de esta tendencia, si tenemos en cuenta que el descenso del año 2017 fue del 11,26 % en comparación con los datos del año 2016, que ya habían sufrido una reducción del 51 %, motivada por la entrada en vigor de la reforma del art. 284 LECrim que, como ya se expuso en las memorias correspondientes a esos ejercicios, implica la no remisión a los Juzgados de los atestados por hechos delictivos que no tengan autor conocido.

b) Por el contrario, se observa un aumento significativo en la incoación de las diligencias urgentes, por las que se tramitan los denominados «juicios rápidos». Los 195.527 procedimientos iniciados suponen un 6,80 % más que los registrados en el año 2017. Se produce así un esperanzador repunte en la utilización de esta vía procedimental que, como luego se analiza en esta Memoria, ofrece una notable eficiencia que merece ser reforzada con una reforma legal que amplíe su ámbito de aplicación.

c) Capítulo aparte merecen los juicios por delitos leves incoados durante el año 2018 (348.907), que suponen una disminución del 3,36 % con respecto al año 2017, muy similar al descenso del 2,67 % registrado en relación con el año 2016. De este modo, las cifras vuelven a confirmar que la supresión formal del Libro III del Código Penal, dedicado a las faltas, no ha supuesto una disminución relevante de la litigiosidad y de la carga de trabajo derivada de este tipo de infracciones penales, ya que las modalidades de mayor incidencia práctica no se derogaron en el año 2015, sino que se transformaron en delitos leves.

En cuanto a las actuaciones propias del Ministerio Fiscal, merecen destacarse los siguientes parámetros:

a) En el año 2018 se incoaron 14.906 diligencias de investigación, lo que supone un ligero aumento del 3,24 % frente al descenso del 1,84 % registrado en el año 2017 en comparación con el año 2016. Este aumento no ha impedido que el tiempo medio de tramitación se sitúe en los 135 días. Se trata, a nuestro juicio, de un lapso temporal razonable durante el que se recopila el material necesario para valorar si procede o no el ejercicio de una acción penal. De esta forma se simplifica la ulterior tramitación judicial, en una muestra especialmente significativa de las ventajas que ofrece la investigación por el Ministerio Fiscal.

b) El volumen total de acusaciones formuladas por las distintas Fiscalías durante el año 2018 fue de 268.020, lo que supone un aumento del 2,17 % sobre las 262.319 presentadas en el año 2017. A ello ha podido contribuir el ascenso del 18,55 % en el número de los procedimientos abreviados incoados (191.774).

Del total de acusaciones presentadas, 130.782 se corresponden con procedimientos de juicios rápidos, lo que supone el 48,79 % del total de acusaciones, cifras más elevadas que las registradas en el año 2017 en relación con estos mismos indicadores. Sin embargo, lo más relevante -desde el punto de vista de la gestión- es que ese número supone el 66,88 % sobre el volumen total de diligencias urgentes incoadas. Con ello se evidencia de nuevo que estamos en presencia de un tipo de procedimiento que ofrece unos elevados niveles de eficiencia ya que, además de lo expuesto, hay que señalar que se obtiene un 79 % de sentencias de conformidad en el mismo Juzgado de guardia.

c) En el año 2018, los integrantes de esta institución asistieron a un total de 332.919 juicios ante la jurisdicción penal. De ellos, prácticamente la mitad (50,92 %) fueron juicios por delitos leves, hasta un total de 169.543. Estas cifras permiten hacerse una idea sobre la cantidad de tiempo y energías invertidos en la persecución de infracciones penales leves que, además, finalizan con sentencias absolutorias en el 38 % de los casos. Unos resultados que vienen determinados por las deficiencias en el material probatorio derivadas de la inexistencia de investigación previa en este tipo de procedimientos, o por incomparecencias de denunciantes y/o testigos ante la escasa relevancia del hecho o el mero transcurso del tiempo.

Finalmente, toda esta actuación encuentra su reflejo en las cifras sobre sentencias, que se convierten en un instrumento que permite constatar tanto la eficacia final del ejercicio de la acción penal como la sintonía o disconformidad entre el criterio mantenido por el Fiscal y la decisión del órgano de enjuiciamiento.

Así, frente a los 163.376 juicios por delito celebrados, en el año 2018 se dictaron un total de 159.552 sentencias. De ellas, hay que destacar un año más que el índice de sentencias conformes con la posición del Fiscal (tanto condenatorias como absolutorias) fue del 70 % en los Juzgados de lo Penal, y del 71 % ante las Audiencias Provinciales. Además, del total de sentencias condenatorias, un 62 % fueron de estricta conformidad, lo que a su vez supone el 47 % del volumen global. Todo ello refleja cifras estables en relación con años anteriores, lo que permite hacer una valoración positiva sobre el trabajo de los miembros del Ministerio Fiscal.

Por otra parte, el balance analítico de la situación del sistema de Justicia penal no puede centrarse únicamente en los aspectos cuantitativos, sino también en la realidad criminológica de nuestro país.

En esta ocasión, debemos resaltar que, como ya ocurriera en los dos ejercicios inmediatamente anteriores, los delitos contra la vida y la integridad física representan el porcentaje más elevado de las diligencias previas incoadas (36 %), frente al 20% que suponen los delitos contra el patrimonio. Una vez más, la reforma del art. 284 LECrim explica este cambio de tendencia sobre la evolución histórica de este parámetro.

No obstante, la Fiscalía General del Estado (en adelante, FGE) no puede obviar este año la referencia a los delitos de naturaleza sexual. El hecho de que, en términos absolutos, suponen el 1 % del total de diligencias previas incoadas, no puede ocultar algunas cifras especialmente preocupantes. Así, los procedimientos iniciados han aumentado hasta un total de 18.986 asuntos, un 23,2 % más que las cifras recogidas en el año 2017. Por su parte, los delitos contra la libertad sexual fueron los que dieron lugar a un mayor número de escritos de calificación en el procedimiento de sumario, un total de 1.345, de los que 404 fueron por agresiones sexuales, 107 por violaciones y 338 por abusos sexuales.

Los Fiscales somos plenamente conscientes de que, detrás de esas cifras, hay víctimas que han sufrido un extraordinario impacto por estos hechos, que se ve agravado en aquellos supuestos en los que la Administración de Justicia no ofrece la respuesta esperada. Las sentencias dictadas durante el año 2018 en el conocido como caso «La Manada», nos invitan a reflexionar sobre la norma penal, sobre su interpretación y aplicación práctica, sobre el tratamiento informativo de este tipo de asuntos, y sobre la imagen que se transmite desde el sistema de Justicia cuando las decisiones que se adoptan se muestran tan alejadas de una mayoritaria sensibilidad social.

Una vez más, creemos que el Ministerio Fiscal ha estado a la altura de su compromiso con la legalidad y, muy especialmente, con las víctimas de este tipo de hechos que atentan a un ámbito tan íntimo del ser humano como es su libertad sexual. Nuestra posición ha sido coherente, considerando que nos encontrábamos ante una agresión sexual y no ante un abuso sexual. Así lo hemos mantenido y reiterado en las diversas fases del procedimiento. Por ello hemos puesto en marcha los mecanismos procesales previstos en las leyes para modificar las resoluciones con las que no hemos estado de acuerdo. De esta forma, frente a una pretendida deslegitimación del sistema que se ha promovido desde algunos sectores, la Fiscalía considera que la utilización de los resortes legales es la mejor vía para intentar subsanar las deficiencias que, en su caso, se hayan podido producir.

En otro orden de cosas, el análisis de la ingente actividad de los órganos judiciales y del Ministerio Fiscal, tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo, no puede obviar los problemas estructurales por los que todavía atraviesa el modelo de proceso penal en nuestro país.

Los índices de procedimientos que se pueden calificar como «ficticios» siguen siendo muy altos. Se trata de meras duplicidades provocadas por la necesidad de determinar el órgano competente mediante la aplicación de prolijas normas de reparto, y que trasladan una distorsionada imagen sobre la verdadera litigiosidad. Así, en el año 2018 se acordó la acumulación o inhibición en 332.985 diligencias previas, es decir, el 21 % del volumen global incoado. A esto hay que añadir que un total de 967.669 diligencias previas terminaron por archivo o sobreseimiento, lo que supone el 66,81 % del total incoado. Se trata de resoluciones que se dictan a veces a los pocos meses, días o incluso horas desde la apertura del procedimiento.

Todo ello pone de relieve que nos encontramos ante un nivel muy significativo de burocratización ineficiente del sistema, que se manifiesta en tres índices particularmente relevantes:

a) La pendencia de asuntos ha aumentado ligeramente en el año 2018, ya que los 566.530 procedimientos que se encontraban en tramitación a 1 de enero se convirtieron en 568.437 a 31 de diciembre.

b) Los tiempos de respuesta entre la incoación y la remisión para la acusación (218 días en un procedimiento abreviado), o entre la acusación y el primer señalamiento para juicio oral (469 días en el mismo tipo de procedimiento) no han mejorado sustancialmente con respecto a los años anteriores.

c) Las cifras sobre suspensión de juicios fueron del 32 % en los Juzgados de lo Penal y del 28 % en las Audiencias Provinciales. Se trata de valores que siguen subiendo año tras año (en torno al 5 % en los últimos cuatro ejercicios).

Estos indicadores evidencian una incapacidad de la estructura organizativa para gestionar un volumen de asuntos que, en términos absolutos, es menor como consecuencia de la reforma del art. 284 LECrim. Sin embargo, esta modificación normativa no ha supuesto una descarga real del trabajo asumido por los órganos judiciales de instrucción, ya que los asuntos que ahora no ingresan eran los que antes se resolvían en los servicios de guardia, de forma que no se ha reducido la carga de gestión del trabajo cotidiano en los Juzgados. Otro tanto se puede decir de los órganos de enjuiciamiento, cuyas oficinas se ven incapaces de superar la congestión derivada del número de asuntos asumidos.

En el marco de estas consideraciones resulta obligado insistir, al igual que en Memorias de años anteriores, en la necesidad de una profunda transformación del modelo procesal penal vigente en España. Es ineludible abordar la elaboración de una nueva Ley procesal penal que, partiendo de los trabajos prelegislativos ya existentes en fechas históricas recientes, conjugue la eficacia en la aplicación de la Ley penal con la salvaguarda de los derechos de los justiciables; articule un sistema de investigación moderno, ágil y equilibrado; sitúe a los órganos judiciales y al Ministerio Fiscal en el papel que constitucionalmente les corresponde en este proceso; supere las contradicciones del papel que actualmente desempeña el Juez de Instrucción; y que nos equipare al modelo que, de forma generalizada, ya existe en los países de nuestro entorno cultural, jurídico y europeo. Ello conduce necesariamente a instaurar un modelo procesal que, por un lado, atribuya la dirección de la investigación al Ministerio Fiscal y, al mismo tiempo, cree un Juez de garantías y otro de juicio de la acusación que dispongan sobre los derechos fundamentales de los investigados y revisen las pretensiones acusatorias. El artículo 124 CE y los principios que en él se proclaman acerca del Ministerio Fiscal constituyen el presupuesto básico y suficiente para que nuestra institución pueda asumir este reto.

Esa reforma procesal debería venir acompañada de una modificación paralela del EOMF, con un doble objetivo. Por un lado, avanzar en la progresiva modernización de nuestras estructuras organizativas. Por otro, profundizar en el reforzamiento de una autonomía orgánica y funcional que ya está reconocida por la CE y las leyes, pero que necesita ser visualizada de forma más concluyente.

2. TEMAS DE INTERÉS CON TRATAMIENTO ESPECÍFICO

La Memoria de la FGE ofrece una información enriquecida con el análisis y la valoración que las Fiscalías realizan sobre las cifras aportadas, en un intento por ofrecer a la ciudadanía algunas claves que permitan entender la compleja realidad con la que nos enfrentamos a diario.

Este esfuerzo, además, se vierte en aquellos asuntos que presentan un indudable interés público, y que normalmente tienen un reflejo directo en el tratamiento informativo de nuestro trabajo, por afectar a los elementos estructurales del sistema de organización social, o a las personas especialmente vulnerables.

En esta ocasión se ha considerado pertinente destacar los siguientes temas:

2.1 Sobre el proceso secesionista en Cataluña

Durante el pasado ejercicio se ha mantenido el compromiso de esta institución con la defensa del Estado de Derecho, ante el desafío secesionista planteado en la Comunidad Autónoma de Cataluña. Un compromiso que se concreta diariamente en la actuación firme y rigurosa de los miembros del Ministerio Fiscal destinados en ese territorio, cuya lealtad con el orden constitucional merece ser -una vez más- destacada. Pero que se ha expresado particularmente en el desarrollo de las causas penales seguidas ante el Tribunal Supremo y la Audiencia Nacional.

Así, casi un año después de la denominada «declaración unilateral de independencia», en fecha 2 de noviembre de 2018 se formularon los escritos de acusación en ambos procedimientos (causa especial 3/20907/2017, y Sumario 7/2018, respectivamente).

Desde el más escrupuloso respeto al principio de presunción de inocencia, y tras una valoración estrictamente jurídica sobre el material recopilado en la fase de instrucción, la Fiscalía ha considerado que los hechos pudieran ser constitutivos de delitos de rebelión, sedición, malversación de caudales públicos y desobediencia, en función del tipo de participación de cada uno de los procesados en ambas causas.

Una mera lectura de los hechos imputados pone de relieve la extraordinaria gravedad de lo sucedido. Una actuación coordinada de diversos responsables públicos en distintos ámbitos políticos y sociales que, mediante una estructura normativa paralela, tenía como objetivo último la declaración de independencia y la segregación de una parte del territorio nacional, al margen de toda legalidad. Ese proyecto contemplaba la utilización de todos los medios precisos para alcanzar el fin pretendido, incluyendo la violencia necesaria para doblegar al Estado mediante la promoción de la actuación tumultuaria de la movilización ciudadana y el uso de su propio cuerpo policial armado, los Mossos d´Esquadra.

En el momento de elaborar estas líneas se está desarrollando con normalidad el acto del juicio oral ante el Tribunal Supremo, con todas las garantías para las partes, lo que supone una clara manifestación de la solidez de nuestro Estado de Derecho.

Pero la actividad del Ministerio Fiscal no se agota en la vía penal, sino que es fruto de una acción combinada en distintos ámbitos, como la jurisdicción constitucional (en los numerosos recursos interpuestos ante el TC), contencioso-administrativa (en los procedimientos derivados de la aplicación del art. 155 CE) y del Tribunal de Cuentas (en relación con la consulta del 9-N y con los gastos derivados del 1-O), en un claro ejemplo de la aplicación coordinada del principio de unidad de actuación especializada.

Una acción conjunta que también se ha expresado con motivo de la tramitación de los correspondientes instrumentos de cooperación internacional, en los que se ha contado con la colaboración de nuestros homólogos europeos. En este caso, sin embargo, la sensación ha sido agridulce porque la sintonía mostrada con las Fiscalías de otros países miembros de la UE no se ha visto reflejada en las decisiones adoptadas por determinados órganos judiciales.

En este punto conviene reafirmar que la normativa sobre cooperación internacional descansa en el principio de confianza mutua. Y que esta confianza puede quebrarse cuando no se respetan los respectivos ámbitos competenciales, realizando tareas de valoración sobre el grado o intensidad de algunos elementos del tipo penal que, a nuestro juicio, exceden abiertamente de la tarea de control del cumplimiento de las formalidades necesarias para ejecutar las decisiones remitidas por las autoridades judiciales o fiscales de los países implicados.

2.2 La trata de seres humanos

En esta Memoria se hace un exhaustivo estudio de la problemática derivada del fenómeno de la trata de seres humanos (en adelante, TSH), frecuentemente descrita como la «esclavitud del siglo xxi». El hecho de que se haya acuñado esta fórmula no debe hacernos perder de vista lo que supone esa definición, precisamente en este momento de la evolución histórica de la humanidad. La sola idea de que podamos estar conviviendo con esta realidad debería llevarnos a una profunda reflexión sobre el verdadero concepto de desarrollo humano, que es absolutamente incompatible con la utilización de las personas como una mercancía.

El compromiso del Ministerio Fiscal frente a cualquier forma de delincuencia ha de redoblarse cuando nos encontramos ante una situación de explotación de unas víctimas que son particularmente vulnerables. Estas circunstancias, y el hecho de contar con una cierta experiencia en la aplicación práctica de las figuras delictivas recogidas en el art. 177 bis CP, nos han motivado a dedicar un tratamiento singular a este fenómeno en la presente Memoria.

Por lo que se refiere a la TSH con fines de explotación sexual, se considera que nuestro país ha ido respondiendo a los compromisos internacionales asumidos en esta materia. Sin embargo, los resultados obtenidos no son plenamente satisfactorios.

La protección integral de las víctimas de trata presenta todavía claras insuficiencias y debe ser una prioridad en la actuación concertada de las distintas instituciones con competencias en la materia. Por otro lado, existen dificultades estrictamente penales derivadas de la interpretación de algunos elementos del delito, así como también de carácter procesal en cuanto a la necesidad de intensificar los instrumentos de protección de testigos.

Con todo, lo más relevante es la visión distorsionada que todavía se tiene sociológicamente sobre la prostitución.

En algunos sectores se considera que estamos en presencia de una actividad económica alegal que simplemente requiere de una regulación que garantice los derechos de la mujer y de la sociedad en su conjunto.

La realidad es bien distinta. Se trata de una conducta de explotación que afecta, fundamentalmente, a mujeres extranjeras en situación de extrema vulnerabilidad, y que supone la negación de los más elementales valores de dignidad, igualdad y libertad. Además, se desconoce que, incluso en aquellos países que han regulado esta actividad, se ha producido un incremento significativo de la trata (como, por ejemplo, en Alemania o los Países Bajos).

En este contexto se exige del Fiscal que acredite la concurrencia de un hecho negativo, como sería la ausencia de consentimiento. Esta tarea puede ser relativamente fácil cuando estamos en presencia de menores de edad o de vestigios físicos de violencia. Sin embargo, se convierte en una auténtica «prueba diabólica» en el resto de los casos, en los que se exige acreditar no sólo la situación objetiva de vulnerabilidad sino la falta de otras alternativas reales o aceptables distintas que la de someterse a la explotación sexual.

Para avanzar en la superación de estos problemas ha de iniciarse un cambio de tendencia que valore la posible tipificación de todas las conductas relacionadas con este fenómeno, incluida la del proxenetismo. En este sentido, y tomando el modelo francés como referencia, se comparten decididamente las recomendaciones del Segundo Informe de la Comisión Europea sobre la lucha contra la TSH en Europa del año 2018, en el que se anima a los estados miembros a la tipificación penal de los que conscientemente se aprovechan de los servicios prestados por las víctimas de trata.

Por otro lado, en esta Memoria se aborda también detenidamente la vertiente de la TSH que se refiere a la explotación laboral. Y es aquí donde nos encontramos con una de las mayores carencias de nuestro ordenamiento jurídico penal, ya que en España no están tipificados los delitos de esclavitud, servidumbre y trabajo forzoso como delitos propios e independientes.

En este punto, nuestra legislación se separa de forma incomprensible del resto de derechos europeos más respetuosos con la protección de los derechos humanos. Francia, Italia, Portugal o Alemania contemplan figuras delictivas de este tipo en sus respectivas normas penales.

A tal efecto, no es suficiente con la tipificación de los delitos contra los derechos de los trabajadores previstos y penados en los arts. 311 y 312 CP, ya que estos se sustentan sobre una relación laboral que, por motivos obvios, no existe en la TSH.

Para dar cumplimiento a nuestros compromisos internacionales y ofrecer una cabal respuesta a una realidad criminológica gravemente atentatoria contra los derechos humanos, en el seno de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo se ha formado una comisión –en la que participa de manera muy activa la Unidad de Extranjería de la FGE– para la redacción de un Plan de Acción Nacional contra el trabajo obligatorio y otras actividades humanas forzadas. Entre las distintas medidas que se pretenden adoptar figura la de estudiar una reforma del Código Penal para tipificar como delitos la esclavitud, la servidumbre, el delito de trabajo obligatorio y otras actividades forzadas; sistematizar correctamente y actualizar la redacción de los delitos contra los derechos de los trabajadores; y establecer un tratamiento específico de la responsabilidad de las personas jurídicas en la subcontratación de empleados sometidos a trabajos forzados.

2.3 La lucha contra la corrupción

Pocas materias como ésta reflejan el grado de sintonía compartida entre la ciudadanía y el Ministerio Fiscal en la lucha enérgica contra este fenómeno que puede minar la base del Estado de Derecho. Diversos estudios sociológicos sobre el grado de percepción de este problema constatan un nivel elevado de preocupación social sobre esta cuestión, a la que los Fiscales no podemos permanecer ajenos.

Nuestra actuación en este ámbito se centra, fundamentalmente, en el trabajo llevado a cabo por la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada.

En concreto, en el pasado ejercicio destaca el incremento en el número de procedimientos judiciales en trámite, que ha pasado de 609 en 2017 a 678 en el año 2018. Se han incoado 89 causas, de las que 55 son el resultado de la apertura de piezas separadas con las que se pretende simplificar y agilizar las investigaciones. Por lo que se refiere a las actuaciones propias del Ministerio Fiscal, se mantiene la tendencia con 38 diligencias de investigación incoadas y 41 escritos de acusación formulados. Todo este trabajo ha culminado en 28 sentencias, de las que 23 han sido condenatorias.

La indispensable colaboración de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y de los cualificados técnicos y peritos de las Administraciones Públicas (en particular, en las materias bancaria y financiera que han ocupado buena parte del trabajo, tras las denuncias formuladas por el FROB o la SAREB), han contribuido a la eficaz labor de esa Fiscalía especial.

En esta Memoria se hace un especial esfuerzo de transparencia, al ofrecer una información detallada sobre los criterios tenidos en cuenta para solicitar o no la suspensión de la ejecución de las penas o las medidas cautelares de prisión provisional. Del mismo modo, se analizan los ejes sobre los que se dirigen nuestros objetivos: la delincuencia económica (centrada en las causas y los efectos de las crisis bancarias), la criminalidad organizada y la corrupción política. No obstante, todos ellos se encuentran –en muchas ocasiones– indisolublemente conectados.

En efecto, es una evidencia que la criminalidad organizada, relacionada o no con la corrupción política, es hoy una delincuencia transnacional que aprovecha las ventajas de la globalización al amparo de unas transacciones económicas y financieras que se ejecutan con extraordinaria celeridad y a escala mundial. La complejidad de las estructuras societarias y jurídico-económicas que respaldan esta delincuencia, la diferente nacionalidad de las personas implicadas, su ubicación en el territorio de diferentes estados o el persistente recurso a los paraísos fiscales o territorios no cooperantes convierte en enormemente complejas las investigaciones llevadas a cabo en la Fiscalía Anticorrupción, en las que hay que recurrir con frecuencia a la aplicación de los instrumentos de cooperación internacional.

Pero la lucha contra la corrupción abarca otras áreas de actuación. Una de ellas, de singular relevancia, es la tarea que se realiza en el Tribunal de Cuentas.

Los ciudadanos han ido adquiriendo progresivamente una mayor conciencia de la necesidad de hacer un buen uso de los fondos públicos, sobre todo en un contexto de fuerte crisis económica como la que ha sufrido este país en los últimos años.

Es evidente que un adecuado control del gasto debe contribuir a que los recursos económicos sean empleados de conformidad con los principios de eficacia y eficiencia evitando, en la medida de lo posible, la existencia de perjuicios que tanto daño producen a la credibilidad del sistema democrático. En esta tarea queda una amplia labor por realizar, en especial en lo que atañe a las contrataciones y a las subvenciones, que constituyen verdaderas áreas de riesgo.

En este contexto, consideramos que los instrumentos jurídicos de respuesta han de orientarse hacia fórmulas dinámicas. De ahí que propiciemos una reforma sustantiva y procesal de la responsabilidad contable que facilite la persecución de determinados ilícitos relacionados con el gasto público incontrolado.

En todo caso, parece conveniente señalar que, en el marco configurado por el Título VIII CE, la presencia e intervención del Ministerio Público en el Tribunal de Cuentas cobra especial importancia, por cuanto es la única institución que está presente en todos los procedimientos de fiscalización, incluidos los que se aprueban por los órganos de control externo, y de enjuiciamiento.

2.4 Los nuevos desafíos en materia de terrorismo

Como ya se mencionó en la Memoria del pasado ejercicio, el año 2018 ha venido marcado por la anunciada disolución de la organización terrorista ETA. La ratificación de su derrota ha sido posible por la respuesta decidida del Estado de Derecho. En ese esfuerzo colectivo para combatir activamente esta barbarie ha contribuido, sin duda, la actuación del Poder Judicial en el que se integra el Ministerio Fiscal, confirmando así que la aplicación de la Ley es la mejor forma de erradicar este fenómeno.

No obstante, esta buena noticia no puede ocultar que todavía existen hechos sin resolver. Por eso debemos reiterar nuestro compromiso con las víctimas, revalidando nuestra responsabilidad en la investigación de todos y cada uno de los hechos delictivos atribuidos a esta organización delictiva. Para ello se ha creado la figura de un Fiscal Coordinador en la Audiencia Nacional, encargado de canalizar toda la actuación en este terreno.

Al margen de ejemplos recientes sucedidos ya en el año 2019, la imagen más expresiva de esta incansable labor ha sido la culminación de la comisión rogatoria cursada desde esa Fiscalía a las autoridades francesas, por la que se autoriza el uso judicial de más de 4.000 efectos incautados en ese país a la banda terrorista ETA. Tras resolver las incógnitas planteadas sobre la cadena de custodia o el acceso a los sistemas informáticos intervenidos, los primeros análisis realizados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ya han posibilitado la presentación de dos denuncias y la incoación de otras dos diligencias de investigación penal.

Pero la lucha contra el fenómeno terrorista se enfrenta a nuevos desafíos, que hoy en día se concretan en el fanatismo religioso y, particularmente, en el yihadismo.

Si la actividad terrorista, en general, supone el 37,50 % de la actuación de la Audiencia Nacional, el terrorismo yihadista supone el 56,67 % de esa actividad.

Se trata de investigaciones complejas y de enorme dificultad técnico-jurídica. Su propia configuración se transforma desde la clásica integración y colaboración a la captación, adoctrinamiento y auto-adoctrinamiento, radicalización, reclutamiento y adiestramiento de personas con propósitos terroristas, así como la prestación de la logística, cobertura, apoyo y financiación para esos fines. Además, si tenemos en cuenta los medios telemáticos que se emplean para su ejecución, así como la necesidad de profundizar en la obtención de indicios a través de testigos protegidos, confidentes, coimputados o agentes encubiertos virtuales, o la frecuente utilización de mecanismos de cooperación internacional, se comprenderá el escenario laberíntico en el que se desenvuelve la actuación del Estado de Derecho.

A pesar de todo ello, los resultados siguen siendo satisfactorios. Así, en el año 2018 se dictaron un total de 73 sentencias por terrorismo, de las que 65 fueron condenatorias, y de entre ellas, 43 se corresponden con el fenómeno yihadista.

Al margen de lo anterior, el ámbito competencial de la Fiscalía de la Audiencia Nacional incluye la actuación contra las organizaciones criminales que no son competencia de otras Fiscalías especiales, como las que se dedican a la comisión de falsificaciones de medios de pago y fraudes a gran escala. En este último aspecto, destacan las 3.588 diligencias previas incoadas en relación con las clínicas iDental, en las que el Ministerio Fiscal ha colaborado activamente de forma coordinada con la Administración de Justicia.

Otra faceta de la actividad de esa Fiscalía es la relativa a la vertiente extraterritorial o internacional, que abarca no sólo la tramitación de las órdenes europeas de investigación o de detención y entrega, sino también la persecución de quienes se aprovechan de la desesperación ajena mediante la TSH o el tráfico ilícito de personas en sentido amplio.

Una vez más, la intervención del Ministerio Fiscal en todas estas causas judiciales que exceden del ámbito estrictamente terrorista vuelve a ser de una gran eficiencia ya que, del total de 46 sentencias dictadas en el año 2018, 41 de ellas fueron condenatorias.

2.5 La criminalidad relacionada con el tráfico de drogas

La Fiscalía Especial Antidroga pone de manifiesto que, durante el ejercicio 2018, las actividades delictivas tradicionalmente vinculadas al tráfico de sustancias estupefacientes han ido mutando hacia otras formas más elaboradas cuya aparente discreción no debe ocultar su relevancia para la salud pública como bien jurídico protegido.

Así, destaca la proliferación de plantaciones de cánnabis –especialmente indoor– con instalaciones muy sofisticadas; o el incremento y extensión a todo el territorio nacional de las asociaciones o clubes cannábicos en los que, bajo una falsa apariencia de consumo compartido, se favorece la distribución a terceros. Otro fenómeno preocupante son los denominados «narcopisos» que, generalmente ubicados en los centros de grandes ciudades, provocan una grave distorsión de la convivencia social.

No obstante, la tradicional problemática del tráfico de todo tipo de drogas a través de los puertos y aeropuertos ha seguido ocupando gran parte de los esfuerzos. Estas investigaciones se centran no sólo en la intervención de las sustancias sino también en la desarticulación de los entramados de blanqueo estructurados a su alrededor, en los que –una vez más– la cooperación internacional se revela como absolutamente estratégica.

Toda esta ingente actividad se ha traducido en un aumento del 5,55 % en la incoación de causas penales por delitos contra la salud pública (17.348), que en esta ocasión ha venido acompañada además de un notable esfuerzo de gestión en la destrucción de las drogas intervenidas, que en el año 2018 ha alcanzado la cifra record de 595.549,92 Kg.

2.6 La apuesta decidida por el principio de coordinación especializada

La contrastada utilidad de la actuación especializada del Ministerio Fiscal no se agota en las denominadas Fiscalías Especiales, sino que se despliega sobre un conjunto de materias en las que los integrantes de esta institución se han convertido en verdaderos referentes.

La intensa actividad desplegada en este ámbito no puede ser fácilmente resumida en estas líneas. Aun así, no renunciamos a destacar aquellos aspectos más relevantes de nuestra actuación durante el pasado ejercicio.

A) Violencia de Género

El compromiso de la FGE contra la violencia de género permanece especialmente inquebrantable. El recuerdo de las 49 mujeres y de los 8 menores fallecidos, así como de los 40 menores que han quedado huérfanos durante el año 2018, nos espolea a seguir trabajando con determinación frente a este tipo de infracciones y para la debida protección de las víctimas.

Nos encontramos en presencia de un fenómeno que, sin duda, afecta al ámbito penal pero cuya solución requiere de medidas educativas, socio-económicas, sanitarias y/o culturales.

En lo que se refiere a nuestra actuación, algunas cifras pueden ilustrar sobre la incidencia de este fenómeno.

El total de escritos de acusación formulados por los Fiscales ha sido de 51.957 (un 9,68 % más que en 2017). Durante el pasado ejercicio se asistió a un total de 40.967 juicios orales por delitos relacionados con la violencia de género, lo que supone un 0,5% más que el año anterior.

Según la estadística global de la Fiscalía, en el año 2018 se dictaron un total de 40.965 sentencias en esta materia. De ellas, 29.022 fueron condenatorias (70,80 %, es decir, casi un punto más que en el año 2017). A su vez, del total de sentencias condenatorias, 17.012 fueron por conformidad del acusado (58,60 %, lo que supone 6 puntos más que en el año 2017).

Toda esta actividad ha sido posible por la denuncia de las víctimas. Sin embargo, el volumen global de denuncias sólo ha experimentado un aumento del 0,4 %. Y lo más preocupante es que, de las 49 mujeres fallecidas, 16 habían formulado denuncia anterior, lo que supone un 32,65 % frente al 20,75 % de este indicador en el año 2017. Este incremento genera la frustrante sensación de que, a pesar de la mayor confianza de las víctimas en la respuesta judicial, no se ha sido capaz de ofrecer la protección adecuada para garantizar su seguridad. Por otra parte, seguimos observando que, en muchas ocasiones, el círculo más íntimo de amigos, familiares o vecinos eran ya conocedores de la situación existente, o se trataba de profesionales a los que había acudido la víctima con anterioridad a pedir ayuda, sin que se hubiera formulado denuncia.

A pesar de todo ello, es destacable el incremento de medidas cautelares solicitadas y concedidas, en comparación con los datos del año 2017. Así, según los datos del CGPJ, se ha producido un incremento del 2,12 % en el número de medidas solicitadas (45.045 en el año 2018, frente a las 44.106 del año 2017), porcentaje que se eleva hasta el 4,60 % cuando se trata de las medidas efectivamente acordadas (31.550 en el año 2018, frente a las 30.160 del año 2017). En todo caso, se trata de cifras medias a nivel nacional que, no obstante, ocultan algunas diferencias significativas entre Comunidades Autónomas e, incluso, entre partidos judiciales de un mismo territorio.

Estas diferencias de criterios existentes entre los Juzgados generan una cierta inseguridad jurídica que es difícilmente compatible con las campañas de incentivación a la denuncia que se promueven desde todos los sectores sociales e institucionales implicados. A falta de un estudio riguroso sobre las causas de esta situación, las experiencias mayoritariamente descritas por las distintas Fiscalías apuntan a una insuficiente o deficiente valoración del riesgo de las víctimas, provocado por la escasez de los medios disponibles y su irregular despliegue a lo largo del territorio nacional, como ya se ha indicado en ejercicios anteriores.

Sea como fuere, desde la FGE se están promoviendo iniciativas tendentes a mejorar la respuesta de nuestra institución. En esta línea, la violencia de género se ha configurado como uno de los ejes estratégicos sobre los que se ha articulado el plan de formación de los Fiscales para el año 2019, poniendo en marcha un proyecto piloto de formación de formadores.

En todo este contexto, debemos insistir en que el Ministerio Fiscal asume una parte del compromiso que toda la sociedad debe considerar como propio en la lucha contra esta intolerable forma de delincuencia. Una actividad criminal que ahonda en unos modelos de dominación del hombre sobre la mujer que son absolutamente incompatibles con los derechos humanos más elementales y con el ejercicio de una ciudadanía digna del siglo xxi.

B) Criminalidad Informática

La celeridad y especial intensidad con la que evolucionan las tecnologías de la información y la comunicación (TICs) impregna todos los ámbitos de la actividad humana. Las relaciones sociales, políticas, económicas o culturales; la prestación de los servicios educativos o sanitarios; o el funcionamiento de los organismos, entidades o instituciones nacionales e internacionales, públicas y privadas; se ven facilitados y al mismo tiempo condicionados por los sistemas informáticos, convertidos en ventanas de oportunidad y en factores de riesgo, casi en la misma proporción.

La actividad delictiva no iba a ser una excepción. En este terreno surgen continuamente controversias técnicas y jurídicas en la búsqueda permanente del adecuado equilibrio entre la eficacia y las garantías en las investigaciones criminales, cuya complejidad se ve incrementada a causa de la dimensión transnacional de este fenómeno criminal.

Durante el año 2018 se incoaron un total de 9.069 procedimientos judiciales por estas categorías delictivas. Esta cifra supone un incremento del 35,84% respecto de los asuntos registrados en 2017, pero sigue siendo muy inferior a los 22.575 expedientes que se computaron como iniciados en el año 2015. Una vez más, la reforma del art. 284 LECrim se revela como la causa más fiable para explicar este volumen de causas judiciales, que no se corresponde con la incidencia real de este tipo de criminalidad. En este sentido, los datos facilitados por el Ministerio del Interior resaltan que las investigaciones por ciberdelitos se incrementaron en un 36% respecto a 2017 y en un 84% respecto a 2015, llegando a alcanzar en 2018 la cifra de 110.613.

Toda esta ingente actuación ha motivado la necesidad de promover la coordinación de determinadas investigaciones de modalidades delictivas cometidas a gran escala y en diversos territorios, tales como el phising, smishing, pharming, o los business e-mail compromise.

Sin embargo, desde la perspectiva de las víctimas, debemos llamar la atención un año más sobre la proliferación de los delitos contra la libertad y la indemnidad sexual a través de las redes, que en muchas ocasiones afectan a los menores o a personas especialmente vulnerables.

Según los datos disponibles, el volumen total de nuevos procedimientos registrados por delitos de este tipo en el año 2018 ascendió a 1.207, un 13,30% del total de los incoados. De entre ellos 754 se corresponden con delitos de pornografía infantil y/o de personas con discapacidad, 127 con conductas del child grooming, y 326 a otras tipologías contra la libertad sexual de las que también pueden ser víctimas personas mayores de edad. Comparando estos datos con los 1.077 registros del año 2017, se detecta un ligero repunte en la cifra global que, no obstante, se concreta en forma desigual según el tipo delictivo de que se trate, permaneciendo casi invariables los datos sobre pornografía infantil.

La estabilidad de estas cifras encuentra su explicación en que este tipo de investigaciones no suelen iniciarse por denuncia de los perjudicados, sino por una labor de ciberpatrullaje llevada a cabo por la Fuerzas y Cuerpos de Seguridad especializados.

No obstante, las investigaciones sobre pornografía infantil aparecen vinculadas –en muchas ocasiones– a supuestos de abusos y agresiones sexuales o a acciones de child grooming. De hecho, son numerosos los casos de este tipo en los que el contacto inicial con el menor de 16 años, con fines de carácter sexual, deviene finalmente en un acto de abuso o agresión concreta o en la obtención efectiva de material pornográfico. Debido a esta circunstancia los resultados estadísticos obtenidos por dicha tipología delictiva, que han descendido en poco más de un 20% respecto al año 2017, han de valorarse con extrema cautela, dado que en los supuestos mencionados se generan situaciones concursales de difícil reflejo en nuestras aplicaciones informáticas en las que suele dejarse constancia exclusivamente del delito más grave de entre los diversos cometidos.

Otra referencia obligada es la relativa a los delitos de odio, en la que se impone la actuación coordinada de ambas Secciones especializadas de las Fiscalías. Según resulta de los datos estadísticos que ofrecemos, en el año 2018 se incoaron 91 procedimientos judiciales por este tipo de conductas, un 18% más respecto de los registrados en el año 2017. Este significativo repunte confirma una tendencia al alza detectada en los últimos años, fruto del esfuerzo realizado tanto por el Ministerio Fiscal como por entidades y asociaciones del sector civil, organismos públicos con responsabilidad en este ámbito y unidades policiales especializadas.

Pues bien, desde el punto de vista de la actuación propia de las Secciones de Criminalidad Informática de las distintas Fiscalías, en el año 2018 se formularon un total de 1.955 escritos de acusación por hechos ilícitos encuadrados en el marco de actuación de la especialidad, lo que confirma el progresivo incremento de este indicador, que en el año 2018 se concreta en un índice porcentual del 13,99% superior al registrado en 2017.

Estos datos, analizados conjuntamente con la cifra de sentencias condenatorias, que sumaron 1.196 en el año memorial, resultan esperanzadores y nos llevan a una valoración, sin duda, positiva de nuestra labor en este terreno.

C) Menores

El Ministerio Fiscal tiene asignadas unas funciones muy relevantes en materia de protección y reforma de menores. Desde esa perspectiva, los datos y las valoraciones aportadas por las diversas Secciones especializadas suponen un fiel termómetro de la situación por la que atraviesa una parte significativa de quienes están llamados a tomar el relevo generacional.

Empezando por la reforma de menores, en el año 2018 se ha producido una reducción del 4,10 % en el número de expedientes incoados (27.124), cambiando así la tendencia al alza de los años 2016 y 2017. Esta disminución se traduce, en lógica coherencia, en una bajada del 4,27 % en el número de escritos de alegaciones formulados (17.357).

Las cifras sobre sentencias dictadas por los Juzgados de Menores permanecen estables. En el pasado ejercicio fueron un total de 17.721, lo que supone un insignificante descenso del 0’27 % con respecto a los datos del año 2017. De ellas, el 90,27 % fueron condenatorias (15.997), manteniendo así la tendencia de años anteriores.

Del análisis de tales datos se infiere que, en su conjunto, el incremento de la criminalidad apreciado en la Memoria precedente no se consolida, sino que se estanca, retrocediendo en alguno de esos parámetros a niveles de hace dos años.

Sin embargo, preocupa el aumento de determinadas figuras delictivas que tienen una indudable repercusión social.

En efecto, la violencia doméstica sigue en aumento. Los procedimientos incoados en el año 2018 fueron 4.833, frente a los 4.665 de 2017 y los 4.355 de 2016. La violencia de género es la más alta de la década, con un total de 944 causas incoadas, frente a las 684 de 2017 o las 543 del año 2016. Otro tanto ocurre con los delitos contra la libertad sexual. En el pasado ejercicio se incoaron 1.833 procedimientos, frente a los 1.386 de 2017 y los 1.271 de 2016, aumentando tanto los abusos como las agresiones sexuales.

Por el contrario, las conductas asociadas al acoso escolar parecen disminuir progresivamente, a pesar de las dificultades para su correcto registro y control individualizado. Se trata de hechos que suelen ir acompañados de una gran relevancia mediática, que pone de manifiesto una especial sensibilidad social. No obstante, aunque todas las denuncias se investigan y algunas presentan una gravedad innegable, en muchos casos nos encontramos con hechos carentes de relevancia jurídico-penal, que responden a conflictos puntuales propios de la convivencia escolar y/o a desavenencias de los progenitores con los centros educativos. Esto se observa particularmente en la franja de edad inferior a los 14 años, en la que la protección de menores se revela como absolutamente fundamental.

Precisamente en este ámbito de la protección, el año 2018 ha consolidado la tendencia alcista ya apreciada en el ejercicio anterior, con un incremento del 13,30 % en el número de menores en riesgo que, en buena medida, se debe a la incesante llegada de MENAs al territorio nacional, como se expone en el apartado correspondiente a la especialidad de extranjería.

Todo este análisis de los datos disponibles permite hacer algunas valoraciones sobre el trabajo realizado por los Fiscales de Menores que, en muchas ocasiones, se ejerce en un contexto de deficiencias en las sedes para el adecuado trato a los menores o en las aplicaciones informáticas.

La realidad criminológica de los menores denota una inquietante reproducción de los patrones machistas, la falta de empatía, la mayor precocidad de los autores, la tendencia a restar importancia a este tipo de conductas, o el efecto contagio que se genera a través del uso de las redes sociales.

Pero, cuando se pretenden dar respuestas desde la prevención se observa que las medidas se plantean de forma parcelada, en función del tipo delictivo de que se trate (educación en el uso de las nuevas tecnologías, formación en igualdad, o frente a la violencia o al acoso, etc.).

A nuestro juicio, la respuesta y la prevención no pueden ser sectoriales, ni reducirse a campañas institucionales con eslóganes estandarizados. La prevención pasa por una revisión en profundidad del sistema educativo, en coordinación con las familias, para promover una sólida y profunda formación en conocimientos y valores, donde el sentido crítico y el desarrollo individual se compaginen con el respeto a la convivencia, a la igualdad y a la diversidad. Una sociedad, si quiere ser de verdad avanzada, debe empezar por asumir esta difícil y, a la vez, apasionante tarea.

D) Seguridad Vial

El mantenimiento de las cifras sobre siniestralidad vial en nuestro país no puede conducir a la fingida convicción de que hemos hallado la solución, siempre aparente, de este problema. Cualquier muerte en la carretera debería considerarse como excesiva en el marco de una consolidada libertad de movimientos impuesta por la vida moderna. Por ello, toda sensación de conformismo debe ser combatida.

Es cierto que los factores que influyen en la seguridad vial son muy variados. Las condiciones de la vía o la climatología son, desde luego, algunos de ellos. Pero el factor humano sigue siendo la causa fundamental de los accidentes. Según la última Memoria del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, de los 651 conductores fallecidos en 2017, el 42% (274) presentaba consumo de alcohol, drogas o sustancias psicotrópicas, superando 138 de ellos la tasa de 1,2 g/L y 89 la de 2 g/L.

Las medidas ejecutadas en esta materia en los últimos años han producido, sin duda, una disminución de los datos registrados. Sin embargo, se hace necesario invertir en la seguridad activa y pasiva de los vehículos, en la mejora de las vías, en la colocación de radares, y en la formación ciudadana sobre el valor de la seguridad y de la movilidad sostenible.

En este último punto conviene destacar el estudio que se está realizando desde el Ministerio Fiscal sobre la nueva realidad que suponen los denominados vehículos de movilidad personal (VMP). Nos encontramos ante una situación de alegalidad en cuanto a sus requisitos técnicos, registro, documentación y seguros, que no facilita la adecuada respuesta al evidente incremento del riesgo que genera su uso, sobre todo para las personas más vulnerables. En los once primeros meses del año 2018 se han contabilizado 273 accidentes en 44 ciudades. En 203 de ellos habría, en principio, algún tipo de responsabilidad del usuario de VMP. Se trata solo de una estimación muy provisional que, casi con seguridad, oculta cifras de mayor entidad.

Al margen de lo anterior, debe resaltarse la eficacia de la respuesta penal frente a la siniestralidad vial. Las estrategias conjuntas operativas entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y los Fiscales especializados están marcando el camino de lo que puede ser un futuro modelo de Fiscal investigador.

Los datos estadísticos reflejan que en el año 2018 se han presentado por el Ministerio Fiscal 86.452 escritos de acusación por los delitos contra la seguridad vial de los arts. 379 a 385 CP, que suponen el 32% del total de las 268.020 acusaciones formuladas en todo tipo de procesos por cualesquiera delitos. Del mismo modo, las 89.264 sentencias condenatorias por delitos viales representan el 34% del total de las sentencias recaídas por toda clase de delitos. Es decir, una de cada tres acusaciones se formula, y una de cada tres condenas se dicta, por los delitos de peligro contra la seguridad vial.

A las cifras anteriores hay que añadir que un elevado porcentaje de las acusaciones formuladas (84,50 %) se presentan en el marco de los denominados Juicios Rápidos, y que casi el 90 % de las sentencias dictadas en este tipo de procedimientos (87.296) fueron por estricta conformidad.

Estos datos han posibilitado la ejecución inmediata de las 60.352 penas de privación del derecho a conducir y 1.949 pérdidas de vigencia del permiso de circulación (art. 47.3 CP) decretadas en 2018, año en que se han impuesto, asimismo, algo más de 60.000 penas de multa y 24.068 penas de trabajos en beneficio de la comunidad.

Una vez más, se debe destacar esta respuesta penal rápida y, por tanto, eficaz, frente a quienes, desde la más absoluta insolidaridad, utilizan los vehículos como factor de riesgo para el resto de los usuarios de la vía.

E) Extranjería

La materia de extranjería tiene una indudable relevancia en la estructura especializada del Ministerio Fiscal. Así ha quedado puesto de manifiesto este año, con el tratamiento singularizado que se hace en esta Memoria sobre la TSH. Sin embargo, nuestra actuación en este terreno aborda una problemática compleja y heterogénea.

En primer lugar, la persecución de todas las formas delictivas que se aprovechan de la extrema vulnerabilidad en que se encuentran los ciudadanos extranjeros. Los datos más significativos en este ámbito se pueden agrupar en los delitos de prostitución coactiva, inmigración irregular y la propia TSH.

Las causas seguidas en el año 2018 por delito de prostitución coactiva fueron 111, habiéndose formulado acusación en 23 procedimientos, y recayendo sentencia en 7 asuntos. Estas cifras, aparentemente moderadas, encuentran una doble explicación. Por un lado, el hecho de que la mayoría de las causas incoadas aparezcan como conexas a los delitos de trata de seres humanos; y por otro, que un buen número de procedimientos se archivan en fase de instrucción debido a la falta de colaboración de las propias víctimas que, atemorizadas o en situación de desprotección, alegan que ejercen la prostitución voluntariamente.

En lo relativo a la inmigración irregular, durante el año 2018 se han incoado 584 procedimientos judiciales por el delito del art. 318 bis CP, habiéndose presentado 197 escritos de acusación, finalizando con 169 sentencias. Tres años después de la reforma de este precepto llevada a cabo por la LO 1/2015, siguen sin aclararse muchos problemas interpretativos que plantea su redacción. La casuística en este ámbito es muy diversa, pero nuestra actuación se centra en la detección de organizaciones o grupos criminales que, de forma resumida, se puede sistematizar de la siguiente manera: a) aquellas dirigidas a facilitar el salto de las vallas fronterizas de Ceuta y Melilla; b) las que parten de Marruecos y utilizan las rutas marítimas para introducir inmigrantes, normalmente por la zona del Estrecho de Gibraltar; c) las que, procedentes del resto de Europa, introducen inmigrantes hacia el Reino Unido utilizando la vía marítima a través de Santander o Bilbao, o de diversos aeropuertos; d) el contrabando de menores no acompañados; e) las organizaciones que, una vez facilitada la introducción clandestina de los inmigrantes en España, los someten a violencia o intimidación para conseguir que las familias de origen paguen más dinero por el traslado; f) también se encuadran en estos grupos aquellos casos en que los inmigrantes pagan su deuda a través del ejercicio de la prostitución, siendo indiferente para el contrabandista el origen del dinero con que se abona la deuda y sin que ejerza labor controladora o supervisora de la actividad de prostitución; y g) las realizadas por sociedades mercantiles de transporte de viajeros por carretera que colaboran con los introductores para desplazar a los inmigrantes hacia otros estados europeos.

En cuanto a la TSH, los datos correspondientes al año 2018 arrojan las siguientes cifras. Se han tramitado 115 causas. De ellas, 91 con fines de explotación sexual, 13 con fines de explotación laboral, 2 con fines de mendicidad, 6 con fines de matrimonios forzosos, 3 con fines de comisión de actividades ilícitas y 1 con fines de extracción de órganos (en realidad, de tráfico de órganos). Se han formulado 22 escritos de acusación, y se han dictado un total de 27 sentencias, de las que 18 han sido condenatorias conformes con la calificación fiscal, 5 condenatorias parciales (por otros delitos), y 4 absolutorias.

El segundo ámbito de actuación se refiere a la situación de los ciudadanos extranjeros sometidos a procedimientos penales.

Durante el año 2018 se han emitido, al menos, un total de 1.633 informes favorables a la sustitución del proceso penal por la expulsión de extranjeros investigados en causas criminales en aplicación del artículo 57.7 LOEX. Se trata de cifras similares al año anterior.

El pasado ejercicio se ha producido un repunte de casi el 7 % en el número de dictámenes (2.861) en los que se ha interesado, conforme a lo dispuesto en el art. 89 CP, la sustitución de la pena privativa de libertad impuesta a un extranjero por su expulsión. La medida prevista en el art. 89 CP ha sido aplicada a un total de 927 extranjeros presos en centros penitenciarios, 241 más que en el año 2017.

Del mismo modo, han sido expulsados 568 ciudadanos extranjeros por aplicación del artículo 57.2 LOEX, esto es, aquellos condenados que una vez cumplida la pena han sido puestos en libertad por Instituciones Penitenciarias.

Por otro lado, durante el año 2018 se aplicó en 244 casos (3 menos que en 2017) la previsión de la DA 17.ª LO 19/2003, consistente en el ingreso en prisión del extranjero a quien se ha sustituido la pena por su expulsión, mientras ésta se ejecuta. En otros 241 casos fueron ingresados en algún Centro de Internamiento de Extranjeros (en adelante, CIE), es decir, 35 casos más que el año precedente. El resto, se entiende, quedaron en libertad o no se registró adecuadamente su situación.

En tercer lugar, la actuación del Ministerio Fiscal aborda también la situación de los extranjeros que se encuentran en situación de irregularidad administrativa en nuestro territorio.

Así, por un lado, se realizan visitas de inspección a los CIEs, habiéndose constatado que, en general, requieren de una ampliación y/o acondicionamiento adecuado, lo que se comunica a la autoridad gubernativa competente. Por otro lado, se emiten dictámenes sobre la procedencia o no de la adopción de la medida cautelar de ingreso en el CIE. Aunque las cifras en este punto carecen del rigor suficiente por problemas de registro, los datos disponibles señalan que durante el año 2018 los Fiscales han emitido un total de 6.337 informes sobre internamiento cautelar de extranjeros por el trámite previsto en el artículo 61 LOEX, 263 más que el año anterior. De ellos, 5.580 han sido favorables a la adopción de esta medida, por 757 desfavorables.

En el marco de esta actividad se ha conseguido mejorar notoriamente la documentación presentada por la policía junto con la petición de internamiento (resultando ser en la mayor parte de las ocasiones completa y justificativa de la solicitud). Igualmente se han desterrado interpretaciones erróneas en relación con el tiempo de internamiento (especialmente en los supuestos de internamientos sucesivos por los mismos hechos y decretos).

Finalmente, el Ministerio Fiscal tiene encomendadas funciones muy relevantes en relación con la situación de los menores extranjeros no acompañados (en adelante, MENAs), tanto en lo que se refiere al ámbito de su protección (asignada a las Secciones de Menores de las Fiscalías) como en lo relativo a la determinación de su propia minoría de edad.

Cuando se aborda cualquier problemática sobre menores, las cifras deberían ser consideradas como secundarias, porque todo menor debe ser atendido a partir de su singular condición. Sin embargo, los datos del año 2018 invitan a una seria reflexión sobre este fenómeno.

Según informa la Comisaría General de Extranjería y Fronteras, durante el pasado ejercicio han sido localizados 7.026 MENAs llegados a España por vía marítima en pateras u otras embarcaciones frágiles. Este dato representa un incremento espectacular de un 199,61% en relación al año 2017 (2.345 MENAs). En el Registro de Menores Extranjeros No Acompañados figuraban inscritos, a fecha de 31 de diciembre 2018, un total de 13.796 menores bajo la tutela o acogimiento de los servicios de protección. De ellos 12.825 son niños y 971 niñas. En consecuencia, se ha producido un incremento de un 115% respecto de los 6.414 inscritos en el año 2017.

Desde el punto de vista de la extranjería, en el pasado ejercicio se dictó la Nota 1/2018 sobre los criterios de actuación en la determinación de la edad de los menores extranjeros no acompañados. De esta forma se ha contribuido a la fijación de criterios más sólidos y objetivos para abordar la ingente tarea derivada de la incoación de 12.152 diligencias, que representan un aumento de más del doble respecto de las incoadas en 2017.

Siendo conscientes de las múltiples aristas que presenta este problema, los datos nos asoman a una realidad que requiere de una actuación conjunta y coordinada de las autoridades gubernativas, de los servicios educativos, sociales y sanitarios, y de las entidades encargadas específicamente de la protección de menores, para abordar el tratamiento singularizado que merecen quienes, de forma voluntaria o no, han asumido el riesgo de alcanzar nuestras costas en busca de un futuro mejor.

F) Delitos de Odio

El año 2018 ha venido marcado por los trabajos de elaboración de una Circular con la que la FGE quiere fijar los criterios de actuación que han de regir la labor de los Fiscales en esta materia, que es particularmente valorativa. Esa Circular fue finalmente aprobada en el año 2019, por lo que un análisis de sus principales fundamentos corresponderá a la Memoria de ese ejercicio.

Sin perjuicio de lo anterior, la tarea del Ministerio Fiscal ha seguido siendo especialmente activa durante el pasado año. Así, en un contexto general en el que se han incoado 744 procedimientos judiciales, se han iniciado 119 diligencias de investigación en las distintas Fiscalías, formulándose un total de 146 acusaciones y obteniendo 133 sentencias condenatorias. Estas cifras, no obstante, han de ser acogidas con una cierta cautela, debido a las notables dificultades que todavía se observan para el adecuado registro, control y seguimiento de este tipo de asuntos, motivado por las carencias existentes en los sistemas informáticos para su correcta individualización y desglose por colectivos afectados. En este punto debe destacarse la colaboración de las fuerzas policiales en la identificación y comunicación de los indicadores de odio que se observan en la realidad criminológica. Una labor que se ha visto progresivamente reforzada mediante la especialización formativa y operativa, sobre todo desde la aprobación en diciembre de 2014 del Protocolo de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para los delitos de odio y conductas que vulneran las normas legales sobre discriminación.

En cualquier caso, y aunque este tipo de hechos representan en términos comparativos un número mínimo del volumen global de actuaciones judiciales, no se puede ocultar la gravedad intrínseca de un fenómeno que se presenta como intolerable en un sistema democrático, y sobre el que se percibe un progresivo aumento de la sensibilización ciudadana, lo que debe ser valorado como profundamente positivo.

G) Siniestralidad Laboral

Las cifras sobre accidentes laborales siguen dejando constancia de una situación que, en los últimos años, ha ido oscilando hacia una tendencia creciente. El año 2018 terminó con un total de 520.037 siniestros, lo que supone una subida del 3,2 % en relación con los registros del año 2017. De ellos, 652 fueron mortales, de los cuales 506 se produjeron durante la jornada de trabajo y 146 durante los traslados desde o hacia el domicilio. A su vez, de los 506 acaecidos en jornada laboral, 215 tuvieron causas estrictamente naturales.

Estas cifras sobre siniestralidad no tienen necesariamente una correspondencia directa con el volumen de causas judiciales incoadas. El hecho de trabajar con parámetros diferentes, unido a las dificultades de registro especializado, explican que el total de procedimientos abiertos en el año 2018 ascienda a 12.758.

Sea como fuere, el drama cotidiano que supone la siniestralidad de quien ejerce su derecho y su deber al trabajo (art. 35.1 CE) está siendo decididamente combatido por las Fiscalías, superando los obstáculos estructurales que presenta la pesada maquinaria de la Administración de Justicia.

Fruto de ese empeño ha sido que, en el año 2018, se ha producido por primera vez una reducción de los tiempos de instrucción de las causas judiciales incoadas por este tipo de hechos. En esta línea, merece destacarse el descenso en el número de causas pendientes, que afecta a todas las categorías de siniestros. En concreto, la pendencia en los procedimientos por homicidio se ha reducido de 313 a 213 causas. En infracciones por lesiones ha disminuido en 185 procedimientos, mientras que las causas por conductas de riesgo han descendido en 124 registros.

Por lo que se refiere a la actuación propia del Ministerio Fiscal, debemos destacar el aumento en el número de diligencias de investigación incoadas (999 frente a las 823 del año anterior), y en los escritos de acusación presentados (596 frente a los 582 del año 2017). Si bien, el dato más relevante es que la mayoría de las acusaciones se concentran en hechos cada vez más recientes, destacando en este sentido que 50 escritos de acusación se refieren a siniestros producidos durante los años 2017 y 2018.

Todo ello nos lleva a valorar con moderado optimismo que la progresiva especialización y consiguiente dedicación de los Fiscales en esta materia está contribuyendo a la necesaria agilización en la tramitación de estas causas.

H) Medio Ambiente y Urbanismo

La especial significación social del medio ambiente y la ordenación del territorio como bienes jurídicos protegidos enlaza de forma notable con el interés público que el Ministerio Fiscal debe proteger y promover por mandato constitucional (art. 124.1 CE).

Como muestra de ese compromiso, los datos ofrecen un aumento relevante de la actividad desplegada en este ámbito durante el ejercicio 2018. En el marco general de un aumento en el número de causas incoadas (6.142 frente a las 5.367 del año 2017), la actuación propia de las Fiscalías representó un incremento de casi el 20 % (19,72) en la apertura de diligencias de investigación penal. Por su parte, los volúmenes de escritos de acusación (1.399) y sentencias (1.403) se mantuvieron en cifras similares al año anterior.

Consolidada nuestra actividad sobre las materias que, tradicionalmente, han integrado esta actividad delictiva (esencialmente centrada en las construcciones ilegalizables), se han abierto nuevas líneas de actuación en la lucha contra cualquier fenómeno atentatorio de los valores naturales de nuestro territorio.

A tal efecto, se han iniciado actuaciones investigadoras sobre los incendios reiterados en plantas de gestión de residuos; se ha mantenido una postura proactiva en el impulso de materias no penales mediante el análisis de expedientes que permitan, en su caso, el ejercicio de la acción pública ante la jurisdicción contencioso-administrativa; se ha participado activamente en los grupos de trabajo sobre cambio climático y transición energética; o en la aplicación del convenio CITES para la protección del tráfico de especies protegidas.

La tarea relacionada con la prevención de incendios forestales merece ser especialmente destacada. Parece evidente que este tipo de conductas son provocadas o favorecidas por múltiples factores (climatológicos, sociales, económicos, etc.). Pero, precisamente por ello, la actuación preventiva llevada a cabo por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dirección coordinada de las Fiscalías, debe ser necesariamente ponderada.

Las campañas de prevención de incendios en áreas recreativas, líneas de tendido eléctrico y vertederos, han continuado con un balance positivo, como consecuencia de la disminución de las instalaciones de riesgo.

El resultado más tangible de todo ello ha sido la significativa reducción de los siniestros forestales (que han pasado de los 13.793 del año 2017 a los 7.143 del año 2018) así como de la superficie afectada (que ha descendido en un 647,86 % en el terreno arbolado y en un 403,03 % en la superficie forestal).

Estas cifras nos animan a seguir perseverando en las líneas de actuación emprendidas en los últimos años, en el empeño inalterable de procurar la defensa de nuestro patrimonio natural.

I) Vigilancia Penitenciaria

Uno de los ámbitos de nuestra actuación que quizá sea más desconocido para el conjunto de la sociedad es el papel desempeñado por los Fiscales de Vigilancia Penitenciaria. La caricatura cinematográfica del Fiscal que solo busca la obtención de una condena oculta la realidad de un ingente trabajo en defensa de los derechos de los internos en los centros penitenciarios.

En el marco de un muy ligero aumento de la población reclusa (58.883 internos frente a los 58.814 del año 2017), la labor de los Fiscales se centra en la inspección de los centros y en el análisis y valoración de las quejas formuladas, a fin de garantizar que la estancia en los mismos se desarrolle en los términos que marca la ley, como expresión de los valores que inspiran una sociedad democrática avanzada.

La colaboración con instituciones como el Defensor del Pueblo y la propia administración penitenciaria sigue siendo absolutamente necesaria para detectar cualquier deficiencia que se pudiera producir. En esta línea, es imprescindible abordar el problema del adecuado tratamiento de las medidas de seguridad de internamiento para las personas que tienen algún tipo de trastorno. Y, en general, se debe profundizar en la oferta de todos aquellos medios que sean útiles para cumplir con los fines del tratamiento penitenciario, porque cada vez que un interno se rehabilita y/o se reinserta es un triunfo de la sociedad en su conjunto.

J) Delitos Económicos

La lucha contra la delincuencia organizada y económica no se agota en la actuación de las Fiscalías Especiales, sino que se complementa e incluso se previene mediante la persecución de infracciones penales que se configuran como presupuesto o consecuencia de otras. La experiencia nos enseña que la criminalidad organizada se aprovecha de todos los resquicios societarios y tributarios necesarios para montar las estructuras con las que oculta sus tramas delictivas o se beneficia de sus efectos.

En esta labor destacan las Secciones de Delitos Económicos de las distintas Fiscalías que, en coordinación con la AEAT, los Servicios de Vigilancia Aduanera y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, centran su actuación en los delitos contra la Hacienda Pública, los delitos societarios, las insolvencias punibles y, en general, la delincuencia asociada a la actividad económica.

La complejidad de la materia, la presencia de importantes intereses económicos, la indudable repercusión mediática de algunos asuntos y, sobre todo, nuestro permanente compromiso con los múltiples perjudicados que, en ocasiones, generan estas actividades, nos obliga a reforzar nuestra estructura organizativa.

A tal efecto, por decreto de la FGE de 11 de diciembre de 2018 se acordó una nueva configuración del ámbito de actuación y del sistema organizativo de apoyo al Fiscal de Sala Delegado en esta materia. De esta forma se pretende profundizar en el principio de actuación coordinada mediante el impulso de esta especialidad, dotando de mayor solidez a nuestra organización con la asignación de tres Fiscales del Tribunal Supremo.

K) Cooperación Internacional

La transversalidad de la materia de cooperación internacional ha quedado expuesta de forma incuestionable al abordar la actividad desplegada por los diversos órganos del Ministerio Fiscal. La progresiva integración en un mundo globalizado implica todo un conjunto de posibilidades que, en lógica contrapartida, genera un riesgo constatable de proliferación de actividades delictivas a nivel internacional. Surge así la cooperación como un ámbito de actuación que ofrece soporte a la persecución de la criminalidad organizada, del terrorismo, del tráfico de drogas y de la delincuencia económica. Pero también de los delitos comunes en los que, cada vez más, se necesitan este tipo de instrumentos para su adecuada investigación y sanción.

Como ya se anticipó en la Memoria del pasado ejercicio, el resumen de la actividad del Ministerio Público en esta materia durante el año 2018 está unido a la aprobación de la Ley 3/18, de 11 de junio, por la que se modifica la Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea, para regular la Orden Europea de Investigación (en adelante, OEI), que entró en vigor el 2 de julio.

Esta norma centraliza la competencia para la recepción de estas órdenes en el Ministerio Fiscal, y también para su ejecución siempre que se trate de practicar diligencias que no afecten a derechos fundamentales. Su contenido es muy variado, destacando las medidas de investigación patrimonial, la identificación y localización de personas y objetos, la toma de declaraciones, el envío de documentos, la obtención de antecedentes penales, la información sobre procedimientos judiciales, las entregas controladas, la ejecución de videoconferencias o la realización de citaciones y notificaciones.

En el caso de que el Fiscal no pueda ejecutar la OEI por contener diligencias que afecten a derechos fundamentales, deberá remitirla al órgano judicial competente. La ley trata de evitar cualquier división de la ejecución, de forma que cuando una sola de las diligencias afecte a derechos fundamentales y no pueda ser sustituida por otra menos invasiva, la OEI deberá remitirse al órgano judicial que se encargará de su completa ejecución. No obstante, esto no supone descarga alguna de trabajo para el Ministerio Fiscal, ya que en esos casos se debe remitir al Juzgado o Tribunal un informe motivado sobre la procedencia o no de la ejecución de cada una de las medidas solicitadas o si concurre alguna causa para su no reconocimiento.

Por otro lado, son numerosos los problemas que plantea la aplicación práctica de este tipo de instrumentos de cooperación. Así, existen recurrentes duplicidades en las solicitudes de medidas cautelares de embargo, o controversias en la determinación del órgano judicial competente para su conocimiento, especialmente en supuestos de urgencia.

Todo ello ha generado desde el punto de vista operativo un importante aumento de las responsabilidades y de la carga de trabajo de los Fiscales Delegados y especialistas en materia de cooperación internacional.

El total de expedientes registrados en 2018 fue de 6.383, frente a los 5.237 de 2017, lo que supone un aumento del 21,88% en la actividad de esta área.

Desde el punto de vista pasivo, en 2018 se han registrado 2.305 comisiones rogatorias frente a las 3.216 de 2017, un descenso que se corresponde con el lógico aumento de OEIs, que contabiliza un número de 1.744 frente a las 186 del año anterior. En total, la suma de las comisiones rogatorias con las OEIs nos proporciona una cifra global de 4.049 frente a las 3.402 solicitudes de asistencia pasiva de 2017, lo que arroja un crecimiento del 33,10 %.

El 52 % del volumen total de asuntos se centraliza en las Fiscalías de Madrid, Barcelona, Málaga, Valencia, Alicante, Baleares y Murcia, por lo que se acordó reforzar sus plantillas con al menos un Fiscal en cada una de ellas, salvo Madrid, cuya plantilla se complementó con dos efectivos. Sin perjuicio de lo anterior, se antoja igualmente necesario un aumento de la dotación del personal auxiliar, con conocimientos especializados en esta materia y en el manejo de idiomas.

Sin embargo, la labor de los Fiscales en este terreno no se agota en la tramitación de este tipo de instrumentos de cooperación. Por ejemplo, en los Juzgados Centrales de Instrucción de la Audiencia Nacional se han gestionado un total de 1.206 expedientes de Órdenes Europeas de Detención y Entrega (OEDEs), un dato ligeramente superior al de 2017, en el que fueron 1.017 casos. Del mismo modo, en 2018 se incoaron un total de 364 expedientes de extradición pasiva, lo que supone un incremento del 17% con respecto al año 2017.

Finalmente, desde estas líneas se debe reconocer el trabajo que se lleva a cabo en el área de la cooperación al desarrollo con terceros países, o las relaciones con Eurojust, que se han intensificado y reforzado durante el pasado ejercicio, con un crecimiento del 23 % de las reuniones de cooperación operativa.

2.7 La protección de los más vulnerables

El estereotipo del Fiscal como una figura centrada en la jurisdicción penal va progresivamente cediendo ante su constatada implicación en otros ámbitos que presentan una notable vertiente de carácter social.

El Ministerio Fiscal interviene de forma muy relevante en procesos de familia y discapacidad. Y también lo hace en las jurisdicciones social y contencioso-administrativa, en defensa y protección de los derechos fundamentales de los implicados.

Durante el año 2018 se han promovido varias iniciativas que concretan esta vocación del Ministerio Público en defensa de las personas más desprotegidas.

El 1 de junio de 2018 se dictó la Circular 2/2018, sobre nuevas directrices en materia de protección jurídica de los derechos de los consumidores y usuarios. Con ella se fijan los criterios jurídicos y organizativos de actuación en un ámbito muy sensible para la ciudadanía, porque todos formamos parte de ese colectivo en mayor o menor medida. En coherencia con los principios rectores de nuestra institución (art. 124 CE), la amplia legitimación atribuida al Ministerio Fiscal en el art. 11 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (en adelante, LEC) se ha modulado mediante la determinación de las áreas de intervención prioritarias. De esta forma, nuestra labor se centrará en aquellos asuntos que tengan una notable repercusión para los intereses generales o en los que sea necesaria nuestra participación para la defensa de colectivos que presenten circunstancias de especial vulnerabilidad, como las personas con discapacidad o los mayores. La aplicación práctica de esos criterios ha tenido varias muestras durante el pasado año, como las acciones ejercitadas en relación con los peajes de la AP-9 (Pontevedra), el abastecimiento de agua potable (Ceuta), o el acceso de personas con discapacidad en el transporte público ferroviario (Madrid y Valencia).

Precisamente, el colectivo de las personas con discapacidad ha continuado siendo objeto de una especial dedicación por parte de la FGE.

El día 5 de octubre de 2018 se publicaba en el BOE el Decreto de la Fiscal General del Estado, relativo al Convenio de colaboración con Cruz Roja Española en materia de protección jurídica de personas mayores con capacidad modificada judicialmente, por modificar o en situación de vulnerabilidad. El Convenio contempla en su art. 4 la creación de una comisión de seguimiento que se reunirá al menos una vez al año, y crea una red de puntos de contacto entre ambas instituciones para que la Fiscalía tenga conocimiento de las situaciones de riesgo o abuso que Cruz Roja detecte y para que actúe dentro de sus competencias.

Las Secciones de lo Civil de las Fiscalías están profundizando en la especialización de grupos de Fiscales dedicados a la discapacidad y procurando la máxima exclusividad posible en su dedicación a la materia. Su labor es amplia y variada. La inspección sobre centros y residencias, el control de las tutelas o el ejercicio de acciones son algunas de ellas.

En efecto, las visitas de inspección y la coordinación con las autoridades públicas competentes han permitido la regularización sobre el uso de los medios de contención y sujeción. En algunos casos, se ha promovido el ejercicio de acciones penales en los que se ha apreciado situaciones de abuso sobre estas personas particularmente vulnerables.

El control sobre el ejercicio de las tutelas, mediante el examen detallado de las rendiciones de cuentas, es otra forma de protección de las personas con discapacidad.

No obstante, desde el punto de vista de la protección legal de este colectivo, hay que destacar la generalización de la solicitud de autorización judicial respecto de las personas internadas que no puedan decidir por sí mismas, acudiendo al procedimiento de urgencia del art. 763 LEC.

Y, lo que es más relevante, las demandas que se interponen profundizan en la aplicación de los principios de la Convención de Nueva York, para la protección de los derechos de las personas con discapacidad, de 13 de diciembre de 2006, y en vigor en España desde el 3 de mayo de 2008. Se ofrece así un tratamiento individualizado para cada discapacitado, procurando complementar su capacidad solo en aquellos aspectos de su autonomía personal que sean estrictamente necesarios.

En tal sentido, se considera un hito importante la aprobación de la LO 2/2018, de 5 de diciembre, que modifica el artículo 3 de la LOREG. Esta reforma ha motivado un reciente oficio del Fiscal de Sala de lo Civil, para que en los procesos en curso se elimine cualquier restricción del derecho de sufragio de las personas con discapacidad.

En materia de derecho de familia debemos destacar un año más el trabajo desempeñado por las Secciones de lo Civil. En un contexto que no siempre es el más favorable desde el punto de vista de los medios personales disponibles, se está haciendo un especial esfuerzo por asistir a todos los señalamientos, promoviendo la efectiva aplicación del deber de coordinación impuesto por el art. 182.4-4.º LEC. Del mismo modo, la insuficiencia de equipos técnicos asignados a los Juzgados de Familia, o la escasez de Puntos de Encuentro Familiar, no impide el impulso del régimen de guarda y custodia compartida, aunque en ocasiones se generan dificultades sobre la fijación de la pensión o el uso del domicilio familiar, primando en todo caso el interés superior de los menores.

Finalmente, este apartado no podría concluir sin una referencia a nuestro compromiso con la protección de las víctimas de cualquier hecho delictivo.

El art. 3.10 EOMF nos encomienda la función, entre otras, de «velar por la protección procesal de las víctimas». Se trata, por tanto, no sólo de una vocación tradicional de esta institución, sino de un mandato legal que se ejerce en todo tipo de procedimientos, no sólo a través de la red de Fiscales Delegados sino de todos y cada uno de los Fiscales que intervienen en los mismos. La utilización frecuente de los mecanismos procesales de prueba anticipada, el acompañamiento de la víctima o las medidas de protección de testigos, son una muestra de esta labor cotidiana.

No obstante, en Memorias anteriores ya se ha dejado constancia de la necesaria adaptación de las Fiscalías al nuevo marco legal impuesto por la Ley 4/2015, de 27 de abril, del Estatuto de la Víctima del delito. En este punto debemos llamar la atención sobre la necesidad de que las Administraciones Públicas impulsen la creación y la dotación de medios a las Oficinas de Asistencia a las Víctimas. En esta tarea se han involucrado los responsables de cada Fiscalía.

Como expresión de ese compromiso se han puesto en marcha algunas iniciativas como la llevada a cabo en el ámbito de Andalucía, centrada en las víctimas de especial vulnerabilidad, mediante el intercambio de información y comunicación y la elaboración de informes en asuntos concretos. Otras experiencias interesantes se han promovido en Bilbao, Barcelona o Valencia.

En la Comunidad de Madrid, el Servicio de Protección de Víctimas se ha volcado en la protección de testigos, labor que ha sido posible gracias a la asistencia prestada por las unidades adscritas de la Policía Nacional y de la Guardia Civil. De esta forma, en el año 2018 se efectuaron 49 informes de valoración de riesgo, mientras que un total de 103 testigos fueron objeto de una protección puntual, 11 de protección permanente, y 1 de vigilancias diarias.

Como se puede observar, el trabajo en este ámbito debe ser constante. La protección de todo tipo de víctimas, en función de las circunstancias concurrentes en cada caso, se configura como un objetivo prioritario en el quehacer diario de los integrantes del Ministerio Fiscal, en su compromiso ineludible por la defensa de las personas que se encuentran ante una situación de desigualdad.

3. PROPUESTAS DE REFORMAS LEGISLATIVAS

Como ya se expresó al inicio de este documento, la Memoria de la FGE no sólo pretende hacer un balance de lo actuado en un año concreto. Es algo más. Las cifras recabadas, así como la reflexión sobre su origen y efectos, constituye un ejercicio de reflexión crítica –y autocrítica– sobre el funcionamiento del sistema. Este análisis sólo tiene sentido si se convierte en un potente instrumento al servicio de la mejora de la Administración de Justicia.

Para ello se incluye un apartado de propuestas de reformas legislativas, que en esta ocasión se pueden estructurar en torno a dos grandes ejes: las personas más vulnerables y la agilización del sistema.

En efecto, un conjunto de medidas procura el desarrollo de nuevas herramientas que posibiliten una mejor protección de algunos colectivos. Así, se promueve una reforma de la legislación de menores, para agilizar la tramitación de los recursos de apelación y la consiguiente firmeza de las resoluciones, a fin de que las medidas de reeducación puedan implementarse lo antes posible. También se propone una modificación de la regulación de los delitos de odio, para que abarquen todo tipo de situaciones discriminatorias de una manera uniforme; o del art. 730 LECrim, para contemplar expresamente la posibilidad de eximir a toda víctima especialmente vulnerable de cualquier delito de la necesidad de volver a prestar declaraciones que implicarían una victimización secundaria, previo dictamen emitido por un especialista. En esta línea, también se propone una mejora de la legislación sobre protección de testigos, a fin de ampliar los supuestos para su aplicación, centralizar la gestión, y concretar las medidas que garanticen su indemnidad.

Del mismo modo, se propone una reforma del proceso colectivo de consumo, para introducir el principio de orden público, ofrecer adecuados mecanismos cautelares, y procurar una publicidad que permita la mayor concurrencia posible de afectados.

Otras personas vulnerables son quienes comenten algún hecho delictivo y sufren algún tipo de trastorno. Parece evidente que deben recibir un tratamiento individualizado que no puede quedar reducido a la asistencia que puedan prestarles los servicios médicos de un centro penitenciario. Son necesarias medidas de seguridad cautelares que atiendan a estas personas durante la tramitación de los procedimientos, y que permitan la continuidad del tratamiento una vez dictada la sentencia firme.

Por otro lado, las propuestas relativas a la mejora de la agilidad procesal y de la eficacia de las investigaciones se concretan de la siguiente manera. En primer lugar, se propone la ampliación del ámbito de aplicación de los juicios rápidos, a la vista de su acreditaba eficiencia para la persecución de aquellas infracciones que no requieren de investigaciones complejas. En segundo lugar, se promueve una reforma de la Ley del Jurado para racionalizar el catálogo de delitos que deben ser enjuiciados a través de esta vía. En tercer lugar, se plantea una nueva modificación de la regulación de alguno de los medios de investigación tecnológicos, como la captación y grabación de comunicaciones orales mediante la utilización de dispositivos electrónicos, a fin de facilitar la eficacia de las mismas.

Capítulo aparte merece la propuesta de reforma que, una vez más, insta a la derogación y/o modificación sustancial del art. 324 LECrim. Desde la FGE se comparte la necesidad de establecer mecanismos de aceleración del proceso, pero ello debe hacerse en el marco de una coherente reforma integral del mismo.

Un análisis de la situación actualmente existente nos permite constatar algunas realidades. El nuevo sistema de control de plazos no se corresponde con el modelo vigente de instrucción en el marco del proceso penal, dirigido por un Juez de Instrucción y no por el Ministerio Fiscal; ha generado una notable inseguridad jurídica provocando resoluciones judiciales muy dispares sobre aspectos esenciales (como, por ejemplo, la propia naturaleza de los plazos máximos de instrucción o la eficacia de las diligencias acordadas y/o ejecutadas fuera de plazo); no ha sido eficaz ni eficiente desde la perspectiva de la finalidad pretendida, sino que ha incrementado la carga burocrática del trabajo en las Fiscalías; y, finalmente, ha transmitido una apariencia de impunidad en ciertos asuntos que ha contribuido a una merma de nuestra imagen institucional.

La propuesta que se formula en esta Memoria, que hemos de recordar propone de forma prioritaria la derogación del precepto y, en su defecto, un modelo alternativo de control de plazos, fue asumida como un compromiso propio de la Fiscal General del Estado, y ya ha sido transmitida al Ministerio de Justicia. Con la misma se pretende conjugar adecuadamente la deseable celeridad en la investigación con las debidas garantías para todas las partes, mediante un sistema que, teniendo en cuenta la realidad del funcionamiento del sistema vigente, establezca plazos y mecanismos razonables para alcanzar los fines que todos compartimos.

4. UNA MIRADA HACIA EL FUTURO

A lo largo de estas líneas, y de las que siguen, se hace un recorrido por lo que ha sido la tarea del Ministerio Fiscal durante el ejercicio 2018, de la que fluye sin dificultad la asunción de un verdadero compromiso con el orden constitucional, con la legalidad, contra todas las formas de criminalidad, y con las víctimas –especialmente, las más vulnerables–. En definitiva, la palabra compromiso aparece como una de las claves de toda nuestra actuación, en representación de la sociedad.

La FGE también asume como propia esa responsabilidad de toda la institución, ofreciendo nuevas vías de actuación que permitan consolidar y desarrollar algunas líneas de trabajo, con el único objetivo de prestar un servicio de calidad a los ciudadanos.

En la Memoria del pasado ejercicio se exponía el programa de actuación de la FGE, que se estructuraba en torno a cuatro estrategias que tenían como eje vertebrador a las personas, concretadas en los distintos sectores implicados en la actividad del Ministerio Fiscal: los propios Fiscales, los usuarios y los actores del sistema, y la sociedad.

Parece lógico, por tanto, que en un ejercicio de permanente transparencia se haga un balance de los logros alcanzados durante el ejercicio 2018, para lo que se ha contado con la valiosa colaboración de las unidades centrales de la FGE: Unidad de Apoyo, Inspección Fiscal y Secretaría Técnica.

Durante el segundo semestre del año 2018 (periodo de mandato de la actual Fiscal General del Estado) se han culminado algunos proyectos ya iniciados por los anteriores Fiscales Generales del Estado, en coherencia con la continuidad exigible en una institución como la nuestra. También se han iniciado nuevas estrategias y se han conseguido algunos objetivos. En otros casos, se han sentado las bases de un trabajo que se ha desarrollado y ultimado en el año 2019.

En efecto, la necesaria apertura hacia la sociedad ha sido un compromiso colectivo asumido por diversos Fiscales Generales del Estado. Durante el año 2018 se ha renovado el Convenio con la organización Transparencia Internacional y se ha reforzado nuestro Gabinete de Comunicación. Efectivamente, a través de un decreto de la Fiscal General del Estado de fecha 30 de noviembre de 2018, se refuerza y se reordena la configuración de este gabinete, verdaderamente estratégico para la institución, que además ha sido ampliado con la incorporación de una nueva profesional durante el pasado ejercicio.

En este ámbito merece ser destacada también la puesta en marcha del Compromiso Ético de los Fiscales, a través de un primer documento fechado el 12 de diciembre de 2018, al que han seguido las tareas de participación colectiva necesarias para conseguir un código deontológico que cuente con el debido consenso mayoritario sobre lo que es y lo que debería ser un Fiscal.

Durante el año 2018 se ha conseguido materializar una aspiración largamente demandada: el acceso al Boletín Oficial del Estado con cabecera propia. El 5 de octubre de 2018 será considerada, a estos efectos, como una fecha histórica para nuestra institución, ya que se produjo la primera publicación del Ministerio Fiscal en el BOE. Y nada mejor que hacerlo con el citado Convenio de colaboración de Cruz Roja Española, que simboliza nuestro compromiso con los más vulnerables.

Ese compromiso con las personas necesitadas de una especial protección se ha concretado mediante la puesta en marcha de diversas iniciativas. Además de las ya comentadas en materia de consumidores y usuarios, o sobre violencia de género, la creación de la nueva figura del Fiscal de Sala Delegado para la Discapacidad contribuirá también, de forma especialmente significativa, a la mejora de nuestra irrenunciable labor de protección de este colectivo.

La perspectiva de género también ha sido objeto de especial atención en el ámbito de la carrera fiscal. Para ello se ha revitalizado la comisión de seguimiento del Plan de Igualdad, que ha estado trabajando sobre un plan de acción para su implementación. Y otro tanto se ha hecho con el plan de acoso en el ámbito de nuestra organización.

La lucha contra la criminalidad se ha materializado en diversas estrategias. En primer lugar, el impulso a la unidad de actuación mediante la preparación de las Circulares sobre los medios de investigación tecnológicos o los delitos de odio. En segundo lugar, el reforzamiento de las Juntas de Fiscalía como expresión del principio de unificación de criterios colectivamente reflexionados, que dio como resultado la aprobación de una Instrucción ya entrado el año 2019. En tercer lugar, la reordenación organizativa de la especialidad de Delitos Económicos, ya mencionada, complementado con la mejora de nuestros instrumentos de colaboración con otras instituciones como la Oficina Antifraude de Cataluña o el Consejo del Notariado.

Pero todavía queda mucho por hacer. En el momento de elaborar estas líneas nos encontramos ante el inicio de una nueva legislatura que debe suponer la puesta en marcha de un proceso de verdadera transformación de las estructuras de nuestro modelo de proceso penal. El Ministerio Fiscal está llamado a ocupar una posición de singular relevancia en ese nuevo diseño. Se trata de una iniciativa absolutamente necesaria para promover un proyecto colectivo ilusionante para nuestra institución. Las reformas de la LECrim, del EOMF, complementadas por el desarrollo de un Reglamento de la carrera fiscal, nos permitirá dar un verdadero salto cualitativo en la labor, siempre inacabada, de ofrecer a la sociedad el compromiso permanente con la legalidad y con los derechos de los ciudadanos.