INTRODUCCIÓN DE LA MEMORIA DE LA FGE 2018 (EJERCICIO 2017)
La protocolaria cláusula de estilo con la que suele comenzar la Memoria anual de la Fiscalía General del Estado cobra, en esta ocasión, una singular vigencia. Ciertamente, constituye para mí un honor y un privilegio invaluables la oportunidad que se me ofrece de presentar ante Su Majestad el balance del esfuerzo colectivo de esta Institución, que me honro en dirigir desde el mes de junio de 2018. Y quiero destacar precisamente esta fecha para dejar constancia de que, más que nunca, ésta no es mi Memoria, sino la Memoria del Ministerio Fiscal, en la que se recogen aquellos aspectos más relevantes de la cotidiana y abnegada labor que se ha desarrollado durante el año 2017, de manera rigurosa y eficaz, por sus integrantes.
El año 2017 evoca uno de los momentos más tristes que ha sufrido el Ministerio Fiscal y que, como siempre, ha superado con notable entereza: el fallecimiento de don José Manuel Maza Martín, insigne jurista que pronto se ganó la confianza de los componentes de la Institución, y de la sociedad en su conjunto, por su carácter abierto que no estaba reñido con el debido rigor jurídico y con una profunda cultura que compartía con generosidad. Sirvan estas líneas, por tanto, como sentido homenaje a quien tanto hizo por la Justicia y por todos los ciudadanos, hasta los últimos días de su fructífera vida.
Circunstancias de otro tipo determinaron que, en plena labor de finalización de los trabajos de esta Memoria, se produjera el cese de mi antecesor en el cargo, don Julián Sánchez Melgar. Profundo conocedor del Derecho como Magistrado del Tribunal Supremo, destacaba sin embargo como un hombre sencillo y cercano que en su trayectoria al frente de esta Institución impulsó de forma decidida la necesaria apertura hacia la sociedad bajo un lema ya conocido: «no haremos nada que no podamos explicar». Asumo, desde este momento, ese mismo compromiso. No creo que pueda haber mejor reconocimiento a su labor.
La Memoria de la Fiscalía General del Estado supone algo más que una mera obligación legal. A través de ella se hace balance de lo actuado, se fijan nuevas prioridades, y se proponen soluciones a los múltiples problemas a los que se enfrenta la Administración de Justicia.
Sin embargo, la Memoria supone, sobre todo, un compromiso de transparencia. Nos debemos a la sociedad, a la que representamos ante los Tribunales de Justicia, en defensa de la legalidad y de los derechos de los ciudadanos, particularmente, de las víctimas y de las personas especialmente vulnerables. Ante ellos rendimos cuentas como servidores públicos. Y en lógica coherencia, entendemos que este ejercicio de apertura nos debe interpelar a todos, porque todos formamos parte de la ciudadanía, y todos tenemos el derecho y el deber de conocer realmente lo que es y lo que hace el Ministerio Fiscal.
1. BREVE EXPOSICIÓN DE LOS PRINCIPALES DATOS ESTADÍSTICOS
Los modernos procesos de toma de decisiones han de estar basados en datos estadísticos. Sólo así podrán obedecer a criterios objetivos y rigurosos. Las sucesivas Memorias han ido ofreciendo una información que, aunque con muchas dificultades, se ha ido enriqueciendo hasta alcanzar unos notables índices de fiabilidad, sobre todo en lo relativo a la actividad propia del Ministerio Fiscal.
Las cifras concretas figuran en los apartados correspondientes de este documento. Por lo tanto, en su introducción solo se recogen aquellos datos que se consideran como más relevantes desde la perspectiva del funcionamiento general de la Institución, y que pueden servir de soporte para fijar nuevos objetivos o para promover la reflexión sobre nuevas propuestas en materia de política criminal.
En esta ocasión, además, la información obtenida en el ejercicio 2017 permite ofrecer una imagen comparativa fiable sobre la incidencia real de las reformas penales y procesales que entraron en vigor en el año 2015, posibilitando la evaluación de las tendencias criminológicas correspondientes a dos ejercicios completos sucesivos (2016-2017).
Así, como datos más significativos a reseñar se pueden destacar los siguientes:
a) Durante el año 2017 ha continuado el descenso en la incoación del procedimiento penal más común. El total de diligencias previas incoadas fue de 1.590.492, lo que supone un 11,26 % menos en relación con el notable descenso ya producido en el año 2016 como consecuencia –fundamentalmente– de la reforma del art. 284 LECrim, que permite la no remisión a los Juzgados de Instrucción de los atestados incoados por hechos presuntamente delictivos que no tengan autor conocido. Este descenso, sin embargo, no se ha visto respaldado por una mayor eficiencia en la gestión de los procedimientos, como luego veremos, lo que denota la existencia de problemas estructurales en el modelo de Justicia penal en nuestro país.
b) Por el contrario, no se observan variaciones significativas en la incoación de las diligencias urgentes, por las que se tramitan los denominados «juicios rápidos». Los 183.074 procedimientos incoados suponen un ligero aumento de apenas el 0,71 % con respecto al año 2016. Parece lógico pensar que el fomento de este tipo de soluciones más ágiles a los procedimientos sólo puede provenir de la mano de una reforma legal que amplíe su ámbito de aplicación.
c) Capítulo aparte merecen los juicios por delitos leves incoados durante el año 2017 (361.071), que suponen una disminución del 2,67 % con respecto al año 2016. Estos datos permiten deducir que la supresión formal del Libro III del Código Penal, dedicado a las faltas, no ha supuesto, en realidad, una disminución relevante de la litigiosidad y de la carga de trabajo derivada de estas infracciones penales leves. Las cifras confirman, por tanto, lo que ya era previsible de una mera lectura de la reforma introducida por la LO 1/2015, de 30 de marzo: la supresión de las faltas era más aparente que real, porque las modalidades de mayor incidencia práctica no se derogaron, sino que se transformaron en delitos leves.
d) En cuanto a las actuaciones propias del Ministerio Fiscal, se ha producido un ligero descenso del 1,84 % en el número de diligencias de investigación incoadas (14.438 frente a las 14.709 del año 2016). Ello ha contribuido a mejorar la gestión de la tramitación de las mismas, ya que la pendencia a 1 de enero de 2017 había aumentado un 3,28 % con respecto al año anterior, mientras que a finales del pasado ejercicio 2017 descendió un 3,45 %.
e) El volumen total de acusaciones formuladas por el Ministerio Fiscal durante el año 2017 fue de 262.319, lo que supone un descenso del 3,86 % sobre las 272.456 presentadas en el año 2016, volviendo así a los volúmenes registrados en el año 2015, en que se formularon un total de 261.039.
A ello ha podido contribuir la disminución de los procedimientos abreviados incoados (161.766, lo que representa un descenso del 9,10 %), que pone de manifiesto las dificultades ya apuntadas en la tramitación de las investigaciones penales ante los Juzgados de Instrucción. Esta bajada, no obstante, ha sido más significativa al ponerse en relación con el peculiar aumento producido en el año 2016, fruto del trabajo de revisión de procedimientos impuesto por el art. 324 LECrim.
Del total de acusaciones presentadas, 121.552 se corresponden con procedimientos de juicios rápidos, lo que supone el 46,33 % del total de acusaciones. Y lo que es más relevante –desde el punto de vista de la gestión–, ese número supone el 66,3 % sobre el volumen total de diligencias urgentes incoadas. Con ello se pone de manifiesto, una vez más, que se trata de un tipo de procedimiento que presenta unos elevados niveles de eficiencia ya que, además de lo expuesto, hay que señalar que se obtiene un 79 % de sentencias de conformidad en el mismo Juzgado de guardia.
f) En el año 2017, los integrantes de esta Institución asistieron a un total de 352.242 juicios ante la jurisdicción penal. De ellos, prácticamente la mitad (52,43 %) fueron juicios por delitos leves, hasta un total de 184.688, lo que da una idea del tiempo y efectivos invertidos en la persecución de infracciones penales leves que, además, finalizan con sentencias absolutorias en el 38,46 % de los casos, fruto de carencias de material probatorio derivadas de la inexistencia de investigación previa en este tipo de procedimientos, o por incomparecencias de denunciantes y/o testigos ante la escasa relevancia del hecho o el mero transcurso del tiempo.
g) Finalmente, frente a los 167.534 juicios por delito celebrados, en el año 2017 se dictaron un total de 165.449 sentencias.
Las cifras sobre sentencias se convierten en un instrumento que permite constatar tanto la eficacia final del ejercicio de la acción penal como la sintonía o disconformidad entre el criterio mantenido por el Fiscal y la decisión del órgano de enjuiciamiento. En esta línea, hay que destacar un año más que el índice de sentencias conformes con la posición del Fiscal (tanto condenatorias como absolutorias) fue del 68 %. Además, del total de sentencias condenatorias, un 62,05 % fueron de estricta conformidad con el Ministerio Fiscal, lo que a su vez supone el 46,21 % del total de sentencias. Todo ello refleja cifras estables en relación con años anteriores, lo que permite hacer una valoración positiva sobre el trabajo riguroso de los integrantes de esta Institución.
Los importantes logros que se observan cuando se analiza la actividad propia del Ministerio Fiscal no pueden obviar, sin embargo, los problemas estructurales por los que todavía atraviesa el proceso penal en nuestro país.
Los índices de procedimientos que se pueden calificar como «ficticios» siguen siendo muy altos. Se trata de meras duplicidades provocadas por la necesidad de determinar el órgano competente mediante la aplicación de prolijas normas de reparto, y que trasladan una distorsionada imagen sobre la verdadera litigiosidad. En el año 2017 se produjeron un total de 231.833 diligencias previas incoadas por acumulaciones o inhibiciones, lo que supone el 20,51 % del total, prácticamente el mismo porcentaje que en el año 2016.
A esto hay que añadir que un total de 1.049.194 diligencias previas terminaron por archivo o sobreseimiento, lo que supone el 65,97 % del volumen total incoado. Si tenemos en cuenta que estas resoluciones se dictan a veces a los pocos meses, días o incluso horas desde la incoación, se comprenderá que todavía existe un nivel relevante de burocratización ineficiente del sistema.
Los tiempos de respuesta entre la incoación y la acusación (396 días en un procedimiento abreviado), o entre la acusación y el primer señalamiento para juicio oral (524 días en el mismo tipo de procedimiento) no han mejorado sustancialmente con respecto a los años anteriores, lo que indica una incapacidad de la estructura organizativa para gestionar un volumen de asuntos que, aunque en términos absolutos es menor, no ha supuesto una descarga real del trabajo asumido por los órganos judiciales de instrucción. Los asuntos que ahora no ingresan eran los que antes se gestionaban en los servicios de guardia, de forma que no se ha reducido la carga de gestión del trabajo cotidiano en los Juzgados.
Otro tanto se puede decir de los índices de suspensión de juicios (31 % en los Juzgados de lo Penal y 27 % en las Audiencias Provinciales), que siguen subiendo año tras año (en torno al 4 % en los últimos tres ejercicios), lo que denota problemas estructurales de las oficinas judiciales.
De nuevo, desde la Fiscalía General del Estado se insiste en la tozudez de una realidad que aparece reflejada en los datos: el proceso penal español necesita de una reforma en profundidad mediante un cambio sustancial de modelo, en la línea ya apuntada en ejercicios anteriores.
2. TEMAS DE INTERÉS CON TRATAMIENTO ESPECÍFICO
Al margen de los datos estadísticos, la Memoria de la Fiscalía General del Estado ofrece una información muy rica y variada sobre asuntos de indudable interés público, que normalmente tienen un reflejo directo en el tratamiento informativo de nuestro trabajo. En esta ocasión se ha considerado pertinente abordar los siguientes temas:
2.1 Sobre el proceso secesionista en Cataluña
En esta Memoria se da cuenta de la actuación del Ministerio Fiscal en relación con el proceso secesionista que culminó con la denominada «declaración unilateral de independencia» llevada a cabo en la sede del Parlament de Cataluña el 27 de octubre de 2017.
En ración con este verdadero desafío, quiero reiterar el compromiso del Ministerio Fiscal con el Estado de Derecho y con la defensa de la legalidad constitucionalmente establecida.
En la España del siglo xxi nadie es perseguido por sus ideas sino, en su caso, por la presunta comisión de hechos delictivos. Por lo tanto, no puede hablarse de presos políticos. La ley nos vincula a todos, porque sin ley no hay democracia.
En todo caso, las garantías procesales amparan a toda la ciudadanía, y el Ministerio Fiscal velará por su estricto cumplimiento.
Quiero trasladar también un mensaje de respeto a todos los Fiscales que, de una u otra forma, ejercen la difícil labor profesional de ofrecer una adecuada respuesta penal ante los graves hechos sucedidos en Cataluña en los últimos meses. Y en particular, seré especialmente firme frente a cualquier intento de condicionar, personal o profesionalmente, a los Fiscales que ejercen sus funciones en esta Comunidad, a quienes quiero mostrar un apoyo absolutamente inequívoco.
2.2 La lucha contra la corrupción
No creo que alguien pueda poner en duda el compromiso inquebrantable del Ministerio Fiscal en la lucha contra el fenómeno de la corrupción, que socava los cimientos del Estado de Derecho y la necesaria confianza de los ciudadanos en sus Instituciones.
Los datos ofrecidos por la Fiscalía Especial Anticorrupción avalan, además, la eficacia de nuestra labor. En el año 2017 se produjo un incremento en el número de procedimientos judiciales (609, frente a los 524 del año 2016), y en la incoación de diligencias de investigación de la Fiscalía (39, dos más que el ejercicio anterior). El número de acusaciones fue de 46, similar a los datos de 2015, pero inferior a los 59 del año 2016. No obstante, se debe destacar el número de 33 sentencias condenatorias, del total de 34 dictadas, superior a las 29 del año anterior.
La indispensable colaboración de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y de los cualificados técnicos y peritos de las Administraciones Públicas (en particular, en las materias bancaria y financiera que han ocupado buena parte del trabajo, tras las denuncias formuladas por el FROB o la SAREB), han contribuido a la eficaz labor de la Fiscalía especial.
Son muchas las dificultades que presenta esta tarea (la propia complejidad de los hechos, la gran litigiosidad en los procedimientos, retrasos en su tramitación que derivan en la aplicación de atenuantes, cambios en los criterios jurisprudenciales que determinan la nulidad de actuaciones, etc.). A pesar de ello, la pesada maquinaria judicial siempre termina por ofrecer una respuesta firme y rigurosa frente a quienes se aprovechan de su condición de servidores públicos para servirse a sí mismos.
Y en esta línea, también es justo destacar el trabajo realizado por la Fiscalía del Tribunal de Cuentas, tanto en la función de fiscalización de la actividad de las Administraciones Públicas y de los partidos políticos, como en la depuración de las responsabilidades contables, y eventualmente penales, que se pudieran observar.
Esta labor, siempre inacabada, exige el reforzamiento de los medios personales y materiales de la Fiscalía del Tribunal de Cuentas, con la finalidad de alcanzar nuestros objetivos, que no son otros que promover una adecuada respuesta jurisdiccional junto con la efectiva recuperación del dinero de todos.
2.3 Las nuevas formas de terrorismo
Esta Memoria se refiere a la actuación del Ministerio Fiscal durante el año 2017. Sin embargo, en este apartado no se puede dejar de hacer una breve referencia a un hecho que, aunque se produjo ya entrado el año 2018, tiene una indudable relevancia para la convivencia de la sociedad española.
La anunciada disolución de la organización terrorista ETA ha sido, sin duda, una buena noticia. Pero esta confirmación de su derrota ha sido posible por la respuesta firme del Estado de Derecho, entre la que destaca la tarea llevada a cabo durante mucho tiempo, y con un gran coste profesional (y a veces también, desgraciadamente, personal) de los miembros del Ministerio Fiscal, y singularmente, los que desempeñan su labor en la Audiencia Nacional y en el País Vasco y Navarra.
Una vez más, debemos reafirmar nuestro compromiso con la aplicación de la Ley como la mejor forma de combatir el terrorismo. Un fenómeno que, superada la dolorosa etapa de ETA, nos obliga a enfrentarnos a nuevas amenazas.
El terrorismo asociado al fanatismo religioso (y particularmente, el yihadista) ocupa, hoy en día, gran parte de nuestros esfuerzos. En el año 2017, las causas por terrorismo, en general, supusieron el 46,74 % de las diligencias previas incoadas en la Audiencia Nacional (294 de un total de 629 causas). De ellas, los procedimientos por terrorismo yihadista se incrementaron un 11,56 % en el año 2017. Se trata de un fenómeno complejo por cuanto reviste diferentes formas y modalidades delictivas (captación, adoctrinamiento y auto-adoctrinamiento, radicalización, reclutamiento y adiestramiento de personas con propósitos terroristas, así como la prestación de la logística, cobertura, apoyo y financiación con esos fines), que se ve agravado por el uso de las redes sociales y los complejos entramados organizativos que dificultan la actividad probatoria, exigiendo una adecuada cooperación internacional.
2.4 La criminalidad organizada en torno al tráfico de drogas
El descenso en el volumen general de las cifras relacionadas con los delitos contra la salud pública puede resultar un mero espejismo. En efecto, en el año 2017 se ha mantenido la tendencia a la baja apreciada desde el año 2015, con un nuevo descenso del 2,12 %, alcanzando los 16.436 procedimientos penales. Sin embargo, la lucha contra este fenómeno se ha reconducido hacia objetivos más estratégicos, mediante la persecución de la criminalidad organizada generada en torno a este fenómeno. Ello ha permitido superar todas las cifras de decomiso de sustancias estupefacientes durante el ejercicio 2017. En concreto, la suma de hachís, marihuana, cocaína y heroína incautados da una cifra superior a los 400.000 kilogramos, frente a los 372.901 kilogramos del año 2016, lo que debe ser interpretado como una línea de actuación que va en la buena dirección.
Algunas zonas siguen sufriendo en mayor medida esta problemática, particularmente en el sur de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Sin embargo, las continuas referencias en los medios de comunicación no deben trasladar a la opinión pública una imagen distorsionada de la realidad. La sociedad en general, y sus Instituciones en particular, son lo suficientemente sólidas y firmes como para hacer frente a este reto que, desgraciadamente, afecta en mayor medida a los jóvenes que ven amenazado su futuro por culpa de las drogas.
2.5 La apuesta decidida por el principio de especialización.
El desarrollo de las especialidades ha convertido a los miembros del Ministerio Fiscal en verdaderos referentes en las investigaciones sobre las formas delictivas más complejas. Se trata, además, de materias que suelen tener un interés social y mediático relevante, en las que el Ministerio Fiscal concreta su compromiso con todas y cada una de las víctimas de estas problemáticas y, especialmente, con los más vulnerables.
La intensa actividad desplegada en este ámbito por los integrantes de la Institución no puede ser fácilmente resumida en estas líneas. Aun así, no se puede dejar de destacar lo siguiente:
a) Violencia de género
Desde el profundo sentimiento de recuerdo para las víctimas de esta silenciosa tragedia cotidiana (53 mujeres y 8 menores en el año 2017), debemos hacer el máximo esfuerzo por visibilizar este fenómeno que, sin duda, tiene un tratamiento multidisciplinar por cuanto afecta no sólo al ámbito penal sino también en el plano educativo, socio-económico, sanitario y/o cultural.
En este sentido, a pesar de que los datos del Observatorio del CGPJ apuntan a un aumento del 16,35 % en el número de denuncias, apenas un 5 % provienen de familiares, amigos o servicios asistenciales, a pesar de que el 80 % de las víctimas declaran haber contado previamente su situación. Sigue siendo necesario, por tanto, insistir en las campañas de sensibilización respecto de un problema que nos concierne a todos como integrantes de esta sociedad.
Otra muestra de la necesidad de un enfoque integral es la constatación del aumento de la problemática de género entre los menores, sobre todo a través de las redes sociales.
En este contexto, el Ministerio Fiscal asume una parte del compromiso de toda la sociedad para la lucha decidida contra esta intolerable forma de delincuencia que ahonda en unos estereotipos machistas de dominación del hombre sobre la mujer, que son absolutamente incompatibles con los derechos humanos y con el ejercicio de una ciudadanía propia del siglo xxi.
b) Siniestralidad laboral
Durante el ejercicio 2017 se ha confirmado desgraciadamente la tendencia alcista en el número global de accidentes de trabajo, tanto de carácter mortal (484), como graves o leves, pasando de los 480.051 del año 2016 a los 503.749 del pasado año 2017, lo que supone un incremento de casi el 5 %.
Pero, además, en el plano estrictamente procesal, conforme a los datos disponibles en el año 2017, desde que se produce el accidente hasta que se dicta una resolución penal firme (con sentencias ante los Juzgados de lo Penal y la Audiencia Provincial) transcurre un total de 7 años y 3 meses de media, lo que se compadece mal con una tutela judicial que pueda ser considerada como realmente «efectiva».
Una vez más, debemos hacer un llamamiento a la necesidad de abordar las causas estructurales que impiden una mayor agilidad en la tramitación de estos procedimientos, con los consiguientes perjuicios de todo tipo para las diferentes partes en conflicto, y muy singularmente, para los trabajadores que ven limitados sus derechos.
c) Medio ambiente y urbanismo
El progresivo aumento del número de sentencias condenatorias en esta materia es una muestra más del compromiso institucional contra todas las formas de delincuencia relacionadas con el medio ambiente y urbanismo.
En concreto, en el año 2017 se dictaron 1.187 sentencias condenatorias, frente a las 975 del año 2016, lo que supone un incremento del 21,74 %. De ellas, el 33,19 % (394) fueron por delito de naturaleza estrictamente urbanística.
Por otro lado, las dificultades inherentes a la persecución de los delitos medioambientales se han visto superadas no sólo por el esfuerzo de los Fiscales, sino por el apoyo de técnicos, peritos y fuerzas policiales que, sin duda, será necesario reforzar. A pesar de ello, los datos son esperanzadores, habiéndose obtenido un total de 155 sentencias condenatorias frente a las 54 del año 2016, lo que supone un incremento de casi el 190 %.
La sensibilización cada vez mayor sobre el hábitat natural también puede explicar las 316 sentencias recaídas por delitos contra la flora y fauna, las 136 por incendios forestales y las 163 por malos tratos a animales domésticos.
Finalmente, desde el plano estrictamente jurídico doctrinal, la labor del Ministerio Fiscal se ha visto respaldada por la confirmación de siete sentencias condenatorias por parte de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, lo que nos anima a seguir avanzando en la dirección marcada en los últimos años.
d) Cooperación internacional
En este apartado es justo reconocer la labor de la Unidad de Cooperación Internacional de la Fiscalía General del Estado para suplir el vacío legal creado hasta la aprobación de la Ley 3/2018, de 11 de junio, por la que se modifica la Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea, para regular la Orden Europea de Investigación (OEI). El Dictamen 1/2017 vino a colmar la laguna creada por la tardanza en la transposición de la Directiva 2014/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativa a la orden europea de investigación en materia penal.
La nueva normativa supone un reto enorme para el Ministerio Fiscal, al configurarse como autoridad de ejecución de las solicitudes formuladas por nuestros colegas europeos para la realización de actividades de investigación penal. Una nueva función que se suma a las que ya se vienen ejerciendo, y cuyos datos ofrecen un nuevo incremento en las Comisiones Rogatorias Pasivas (3216 en el año 2017) a las que hay que añadir las 186 OEIs que ya se recibieron durante el pasado ejercicio, lo que supone un aumento global de esta actividad en un 1,07 %. Los 1152 dictámenes, los 290 expedientes de reconocimiento mutuo, y las innumerables gestiones de seguimiento de las solicitudes de auxilio, tanto activas como pasivas, muestran una fiel imagen del esfuerzo realizado en esta materia, al que se suman las actividades de cooperación al desarrollo de terceros países.
Una vez más reclamamos un estudio riguroso del impacto que este tipo de modificaciones legales genera sobre el delicado entramado organizativo de las Fiscalías, para atender a los requerimientos de medios personales y materiales necesarios para cumplir con eficacia esta nueva exigencia normativa.
e) Protección de víctimas
El art. 3.10 EOMF nos encomienda la función, entre otras, de «velar por la protección procesal de las víctimas». Se trata, por tanto, no sólo de una vocación tradicional de esta Institución, sino de un compromiso legal que se ejerce en todo tipo de procedimientos, no sólo a través de la red de Fiscales Delegados sino de todos y cada uno de los Fiscales que intervienen en los mismos. La utilización frecuente de los mecanismos procesales de prueba anticipada, el acompañamiento de la víctima o las medidas de protección de testigos, son una muestra de esta labor cotidiana. En esta materia, sin embargo, debemos llamar la atención sobre la necesidad de que las Administraciones Públicas impulsen la creación y la dotación de medios a las Oficinas de Asistencia previstas en la Ley 4/2015, de 27 de abril, del Estatuto de la Víctima del Delito, y la suscripción de los convenios oportunos para la implantación de herramientas eficaces de justicia restaurativa, y particularmente, de mediación penal.
f) Menores
El relevante papel que juega el Ministerio Fiscal en materia de menores, en su doble faceta de protección y reforma, nos ofrece una inmejorable perspectiva sobre los problemas y las inquietudes que afectan a quienes están llamados a recoger el testigo generacional.
La reducción del 1,25 % en la incoación de diligencias preliminares durante el año 2017 debe ser considerada como un simple ajuste de los parámetros de registro. Los datos más relevantes son el nuevo aumento en la incoación de expedientes de reforma (28.284 frente a los 27.279 del año 2016, lo que supone un incremento del 3,68 %), en los escritos de alegaciones (con un aumento del 9,99 % hasta alcanzar los 18.133), y en las sentencias dictadas por los Juzgados de Menores (que se incrementaron en un 10,88 %).
Particularmente inquietante es el mantenimiento de la tendencia alcista en los asuntos de violencia doméstica hacia los ascendientes y hermanos, que ha experimentado un incremento del 7,11 % (4665 incoaciones en el 2017 frente a las 4355 del año 2016). No parece haber indicadores que permitan aventurar, a corto plazo, una solución a este problema, consecuencia de una crisis profunda en las pautas educativas y en los roles paterno filiales.
Otro tanto ocurre con los delitos contra la libertad sexual, si bien en este caso sí parece haber una relación directa con la reforma del CP del año 2015.
En efecto, las agresiones sexuales disminuyen ligeramente (451 en 2017 frente a las 476 en 2016). Sin embargo, los abusos sexuales aumentan significativamente (935 en 2017 frente a los 795 de 2016), debido a la modificación legal que incrementó de 13 a 16 años la edad para prestar el libre consentimiento en las relaciones sexuales.
En todo caso, llama la atención la incidencia en el número de delitos de naturaleza sexual unida al uso inadecuado de las redes sociales, fenómenos que a veces van de la mano y que, en otras ocasiones, denotan la pervivencia de estereotipos machistas que debieran haberse superado. Es necesario que los recursos públicos estén orientados hacia la transmisión de una cultura sobre la conciencia de la intimidad, de la libre sexualidad y de la dignidad de la otra persona por el mero hecho de serlo, que fomente la verdadera empatía como forma de resolución de los conflictos, y que permita a los adultos del mañana organizar la estructura social sobre la base de los principios de libertad e igualdad que han permitido el desarrollo progresivo de la humanidad.
g) Criminalidad informática
Vivimos en una sociedad digital. Casi todo lo que hacemos viene programado por un sistema informático o se transmite a través de las tecnologías de la información y de la comunicación. Las indudables ventajas que ofrecen estos medios se convierten, al mismo tiempo, en riesgos que nos colocan en una posición de víctimas potenciales de un uso inadecuado de los mismos.
Las cifras ofrecidas en esta Memoria dan cuenta del mantenimiento de una tendencia a la baja en la incoación de procedimientos judiciales. En el año 2017 se incoaron en el conjunto del Estado un total de 6.676 procedimientos judiciales por ese tipo de delitos, lo que supone un descenso del 16,91%, en relación con las 8.035 causas incoadas en el año 2016.
Este descenso no puede interpretarse como una minoración real de la criminalidad informática, sino como fruto de la reforma del art. 284 LECrim. Esta circunstancia nos impide hacer una valoración de la criminalidad realmente existente en esta materia, a pesar de lo cual se puede señalar que las infracciones por defraudación siguen ocupando el primer lugar en el volumen de procedimientos incoados. Sin embargo, el dato más preocupante, a nuestro juicio, es el incontestable incremento de los delitos contra la libertad e indemnidad sexual, que alcanzaron un total de 1.077 procedimientos, de los que el volumen más importante corresponde a los de pornografía infantil, que dieron lugar a un total de 825 incoaciones, un 12,36% de la cifra general, seguidos por los relativos a conductas de child grooming que sumaron 159 expedientes.
Otro dato claramente perceptible es la frecuencia creciente con que se utilizan las tecnologías como medio para canalizar el hostigamiento, la humillación, la persecución, la coacción, el acoso o el ejercicio del control sobre otros y por ende para atentar contra la libertad de las personas. El uso generalizado de estas herramientas en la actividad cotidiana ha hecho factible su aprovechamiento para la comisión de este tipo de conductas cuyos efectos perversos se ven agravados por la capacidad que ofrecen las TICs para dar permanencia en el tiempo a dichas situaciones.
Por todo ello, merece ser destacado el esfuerzo de la red de Fiscales especialistas en la lucha contra toda forma de actividad criminal en la red, con la inestimable ayuda de las fuerzas y cuerpos de seguridad, que siguen el rastro que deja toda intervención en las redes. El mensaje es claro: los delitos cometidos en la red no quedan impunes.
h) Delitos de odio
La aparentemente escasa incidencia, en términos absolutos, de las figuras delictivas de odio no puede hacernos perder de vista su progresivo aumento, facilitado por el uso de las redes sociales, y su particular gravedad desde la perspectiva del deterioro de los valores democráticos. En esta materia se observan claramente, a día de hoy, dos tendencias. La primera, entender que todo comentario ofensivo o «no políticamente correcto» constituye delito de odio, corriente que ha provocado un incremento de denuncias por manifestaciones verbales provocativas pero que no inducen al odio. La segunda, tal vez como reacción a la anterior, que entiende que toda manifestación viene amparada por la libertad de expresión y que solo puede ser castigada penalmente la provocación directa a cometer un delito contra terceros.
A nuestro juicio, es necesario realizar una adecuada ponderación entre el ejercicio de las libertades de opinión, información o expresión –incluida la cultural, artística o humorística–, y el carácter delictivo de aquellas conductas que, por exceder abiertamente de los límites del ejercicio de esos derechos, implican una incitación a la comisión de hechos discriminatorios o de humillación a las víctimas o exaltación de sus autores, y que como tales deben ser consideradas como intolerables en un Estado Social y Democrático de Derecho.
Para todo ello la Fiscalía General del Estado está trabajando en la elaboración de una Circular que fije una posición unificada de los criterios jurídicos de actuación en esta materia.
i) Seguridad vial
En los últimos tres años se observa el mantenimiento del ligero repunte experimentado en los datos registrados sobre siniestralidad vial, en comparación con los años anteriores. La estabilización de las cifras es, desde luego, motivo de satisfacción para toda la sociedad, pero no puede obviar que, en conjunto, los datos son todavía manifiestamente mejorables.
Las reformas normativas y las campañas de concienciación han contribuido de forma decisiva. No obstante, todavía está pendiente el tratamiento científico de los factores de siniestralidad y la incidencia de la utilización del automóvil en el parámetro del número de accidentes por kilómetros recorridos. En este sentido, parece necesario que en el ámbito parlamentario se inicien los trabajos para alcanzar un compromiso de futuro por la tolerancia, la convivencia en las vías públicas y el bienestar y modelo de ciudad que se desea, y que por tanto incluya, junto a las anteriores, propuestas concretas en la estrategia de movilidad sostenible. En ella es imprescindible acordar las líneas maestras de una nueva Ley de Seguridad Vial.
Los datos que se ofrecen en esta Memoria sobre esta materia, confirman la importancia de esta actividad delictiva en el trabajo diario de las Fiscalías y de los Tribunales. En el ejercicio 2017 se presentaron 76.260 escritos de acusación, y recayeron 81.951 sentencias condenatorias. Estas cifras suponen el 29 % y el 32%, respectivamente, del total de acusaciones y sentencias por cualquier clase de delito. Es decir, una de cada tres acusaciones y sentencias se formula por delitos contra la seguridad vial. A lo que se añade el hecho de que el 81 % de las acusaciones se presentan en el Juzgado de guardia, en el marco de las diligencias urgentes del juicio rápido.
Por lo tanto, creo que es de Justicia destacar la firme respuesta penal en la que, sin duda, han jugado un papel relevante –y lo siguen haciendo diariamente– los Fiscales en los servicios de guardia, de forma ágil y eficaz, frente a quienes utilizan los vehículos como factor de riesgo para sus conciudadanos, desde la más absoluta insolidaridad.
j) Extranjería
El Ministerio Fiscal, desde su compromiso con la realidad social, no puede permanecer ajeno ante el fenómeno de la inmigración.
En relación con los CIEs, el Ministerio Fiscal valora en cada caso concreto la proporcionalidad y la necesidad de la medida de internamiento. Además, realiza una labor de inspección y supervisión, de forma que las disfunciones y deficiencias se ponen en conocimiento de las autoridades gubernativas competentes, para que procedan a su corrección. Finalmente, si se detecta cualquier conducta irregular, se ejercitan las acciones legales correspondientes.
Desde otro plano, nuestra Institución sigue firmemente empeñada en la lucha contra la trata de seres humanos que, con acierto, se ha considerado como la nueva esclavitud del siglo xxi. Los datos del año 2017 ponen de manifiesto su preocupante aumento (de un 30,32 %). Aunque se trata de una actividad delictiva que, numéricamente, es menor (122 casos frente a los 85 del año 2016), las mejoras de los procesos de recogida de datos han permitido perfilar la real incidencia de este fenómeno, en el que se observa un claro predominio de la finalidad de explotación sexual, y nuevas rutas de acceso al continente europeo, aprovechando las instalaciones portuarias del norte de la península ibérica.
2.6 Actuaciones extrapenales
El estereotipo del Fiscal como una figura centrada en la jurisdicción penal supone el desconocimiento del papel de esta Institución en otros ámbitos que, además, tienen una notable repercusión social.
El Ministerio Fiscal interviene de forma muy relevante en procesos de familia y discapacidad. Y también lo hace en las jurisdicciones social y contencioso-administrativa, en defensa y protección de los derechos fundamentales.
En esta línea, se ha producido un nuevo avance con la Circular sobre la intervención del Ministerio Fiscal en materia de consumidores y usuarios, que permitirá reforzar nuestra actuación en un ámbito muy sensible para los ciudadanos porque, en la sociedad en la que vivimos, todos formamos parte de este colectivo en mayor o menor medida. Nuestra intervención se centrará en aquellos asuntos que tengan una notable repercusión para los intereses generales o en los que sea necesaria nuestra participación para la defensa de colectivos que presenten circunstancias de especial vulnerabilidad, como las personas con discapacidad o los mayores.
Con ello se confirma, una vez más, nuestro compromiso con la sociedad en su conjunto y, sobre todo, con aquellos que están necesitados de una singular protección.
3. SOBRE EL ART. 324 LECRIM
La reforma del art. 324 LECrim introdujo un modelo de plazos máximos en la instrucción penal. Compartimos la necesidad de arbitrar mecanismos de aceleración del proceso, pero ello debe hacerse en el marco de una coherente reforma integral del mismo. En lo que no podemos estar de acuerdo es en que se haga descansar exclusivamente en el Ministerio Fiscal la tarea de controlar la duración de una investigación que actualmente no dirige.
Esta modificación legal tuvo un gran impacto en el trabajo de las Fiscalías en el año 2016, aunque se apreciaron situaciones dispares sobre la mayor o menor colaboración con los órganos judiciales y, muy particularmente, con los Letrados de la Administración de Justicia. Una vez más, debemos resaltar que el adecuado cumplimiento de este nuevo requerimiento legal exige una distribución de cometidos entre Jueces, Fiscales y Letrados de la Administración de Justicia.
Todas las Fiscalías han podido ofrecer datos sobre esta materia durante el año 2017. Y así, se solicitó la declaración de complejidad en un total de 25.746 asuntos, cifra inferior a los 52.739 del año 2016, cuando se revisaron todas las diligencias previas pendientes. En cuanto a la declaración del plazo máximo de instrucción que prevé el art. 324 LECrim, los Fiscales lo solicitaron en 30.339 diligencias previas.
Nos encontramos, por tanto, con un volumen de asuntos muy relevante que requieren de un notable esfuerzo de los Fiscales para asumir una tarea de control real y efectivo sobre el estado de tramitación y la duración de la fase de instrucción de los procesos penales.
Desde la Fiscalía General del Estado se promoverá la derogación o una sustancial modificación de este precepto, tal y como está redactado, o al menos una renovada interpretación del mismo, para adecuarlo al vigente rol de los actores del proceso, y a la realidad de la escasez de los medios existentes para realizar esta labor.
4. UNA VISIÓN DE FUTURO
El Ministerio Fiscal es una Institución consolidada que ejerce las funciones que le encomiendan la Constitución y las leyes, pero que –a mi juicio– debe actualizar y modernizar su organización y funcionamiento, a fin de convertirla en un servicio público de calidad y excelencia que nos permita alcanzar mayores cotas de cercanía y conocimiento por parte de la ciudadanía y que, al mismo tiempo, genere un gran impulso colectivo entre los Fiscales mediante el desarrollo de nuevas dinámicas de trabajo.
Precisamente por ello, me propongo definir un nuevo modelo de Fiscalía que se estructure en torno a cuatro estrategias que deben avanzar de forma coordinada, y que tenga como eje vertebrador a los distintos sectores implicados en la actividad del Ministerio Fiscal, es decir, que ponga en valor a las personas.
4.1. Una estrategia para los Fiscales
Los Fiscales deben tener un proyecto que les haga partícipes de una ilusionante estrategia común. La Institución ha de estar en constante evolución y tener un programa de actuación propio, que puede llevarse a cabo en tres áreas: funcional, orgánica y profesional.
En lo funcional, es necesario dotar de mayor transparencia los procesos de toma decisiones y resolución de discrepancias, fomentar el trabajo colaborativo en las Juntas de Fiscalía, así como actualizar el principio de unidad de actuación con nuevas Circulares e Instrucciones, alguna de las cuales ya ha sido avanzada.
En lo orgánico, se debe promover el trabajo en el ámbito de los órganos de asesoramiento del Fiscal General del Estado, y más en concreto, del Consejo Fiscal (en el que se encuentran representadas las principales sensibilidades de la carrera fiscal), la Junta de Fiscales de Sala (máximo órgano de asesoramiento integrado por la cúpula de la carrera), y la Junta de Fiscales Superiores (órgano de promoción de la coordinación territorial del Ministerio Fiscal). Además, se debe fomentar la periodicidad de las reuniones con los demás Fiscales Jefe territoriales, a fin de conocer de primera mano sus problemas y sugerencias.
En lo profesional, se deben alcanzar acuerdos que nos permitan fijar objetivos comunes en aquellos temas que afectan al trabajo diario de los miembros de esta Institución, y en particular, en la mejora del marco normativo que ofrezca la adecuada cobertura a los derechos laborales de los Fiscales.
Finalmente, entiendo absolutamente necesario avanzar en el fomento de la promoción profesional, basada a su vez en la profundización del principio de especialización, en una nueva estrategia de formación planificada por y para los Fiscales, y en un Plan de Igualdad que remueva los obstáculos que todavía impiden a muchas mujeres asumir puestos de responsabilidad, en condiciones de igualdad real de oportunidades.
4.2 Una estrategia para los usuarios del sistema
El principio de especialización muestra la cara más humana del Ministerio Fiscal en la atención preferente a los derechos de las personas más vulnerables. Y este debe ser el segundo eje de actuación: la defensa activa del interés público y social.
Toda nuestra labor repercute en las personas, que se concretan en las víctimas del delito –en general– y de la violencia de género –en particular–; en las personas que presentan algún tipo de discapacidad o que están necesitadas de apoyo y protección; o en las personas mayores, los menores, los ciudadanos extranjeros, los trabajadores, y, en definitiva, los ciudadanos que son usuarios del sistema de Justicia. En esta materia se debe impulsar la especialización en el área de la discapacidad y de los consumidores y usuarios (tanto en su vertiente civil como contencioso-administrativo) y con especial atención a las personas mayores, que tan frecuentemente sufren los abusos de un sistema que no alcanzan a comprender.
4.3 Una estrategia para los actores del sector Justicia
El Ministerio Fiscal es una pieza singular dentro de un engranaje que compromete a los diversos sectores que estamos llamados a promover una verdadera cultura de la coordinación y la colegiación de esfuerzos.
Un estudio riguroso sobre la base de criterios objetivos nos debería permitir obtener de las Administraciones competentes los medios necesarios para realizar nuestro trabajo en condiciones más dignas y adecuadas, en el marco de un impulso decidido por el desarrollo de la implantación del nuevo modelo de Oficina Fiscal.
Pero, sobre todo, debemos avanzar en una serie de medidas tendentes a la defensa de una mayor autonomía de nuestra Institución que nos coloque en condiciones óptimas para asumir lo que, sin duda alguna, va a ser el reto ineludible al que se enfrente el Ministerio Fiscal: la atribución de la dirección de la investigación penal en nuestro país.
En esta línea, se hace imprescindible la aprobación de un nuevo Reglamento que nos permita desprendernos de la tradicional tutela ministerial en materia de situaciones administrativas, conciliación, permisos y licencias, concursos o ascensos, como ya se ha hecho con las incompatibilidades y prohibiciones, al mismo tiempo que se puede avanzar en dotar de mayor seguridad jurídica a nuestro régimen disciplinario, y en obtener mayores cotas de gestión presupuestaria, siempre desde la transparencia y la debida dación de cuentas.
4.4 Una estrategia para la sociedad
El Ministerio Fiscal se debe a los ciudadanos. Por eso es de vital importancia transmitir más y mejor lo que hacemos. Debemos tener una política activa de comunicación propia. Pero esta nueva estrategia debe estar basada en compromisos claros con la sociedad a la que va dirigida. Y en este punto encuentra encaje la aprobación definitiva de un Código Ético, que concibo como un contrato con la sociedad.
En definitiva, nos proponemos adquirir un compromiso de transparencia institucional que, junto con una estrategia de comunicación más abierta y eficaz, nos permita conectar con la ciudadanía, a fin de ofrecerles un servicio público de calidad, orientado a la excelencia, y que tenga por todo horizonte la realización del valor Justicia mediante la aplicación autónoma e imparcial de la legalidad.