7.2 Asistencia judicial internacional: Actividad de las Fiscalías en relación con el auxilio judicial internacional
7.2.1 Cuestiones organizativas
La Fiscalía mantiene en este ámbito prácticamente la misma estructura diseñada en la Instrucción 2/2003 de 11 de julio, sobre actuación y organización de las Fiscalías en materia de Cooperación Judicial Internacional, que formalizó la creación de la Red de Fiscales de Cooperación, actualizado con las disposiciones de la Instrucción 1/11 sobre las funciones y facultades del Fiscal de Sala de Cooperación Penal Internacional y adaptada posteriormente a las Instrucción 1/15 sobre algunas cuestiones en relación con las funciones de los Fiscales de Sala Coordinadores y los Fiscales de Sala Delegados.
De todo ello deriva el funcionamiento a través de Fiscales Delegados provinciales, encargados de las tareas de cooperación internacional en las respectivas Fiscalías, bien de forma individual como ocurre en la mayoría de casos, bien junto a otros Fiscales especialistas que se integran en la sección de cooperación internacional en las ciudades con mayor incidencia de trabajo en relación con la cooperación internacional como ocurre en Barcelona, Alicante, Valencia, Málaga, Castellón. Madrid es la Fiscalía con mayor número de solicitudes, con bastante diferencia como puede apreciarse en las estadísticas. Sin embargo, y a pesar de las reiteradas solicitudes de la Fiscal de Sala Coordinadora y del Fiscal Superior, advirtiendo de la insuficiencia de recursos humanos y solicitando el refuerzo de los Fiscales adscritos a la sección, sólo cuenta con una Fiscal delegada y un funcionario de gestión que trabajan en una situación muy deficiente. Es cierto que es una realidad y hay conciencia general respecto a la escasez de medios personales en la Fiscalía que pueden hacer comprender las dificultades de los Fiscales Jefes para realizar una distribución y organización equitativas, pero resulta necesario facilitar una mejor coordinación y garantizar una adecuada respuesta a las justificadas razones que pueden concurrir en casos como el de Madrid en estos momentos.
La creación de enlaces en las Fiscalías de Área ha sido de enorme utilidad y concuerda con una antigua política organizativa en esta especialidad que ya antes de la creación general de estos enlaces contaba con especialistas – miembros de la Red de Fiscales de Cooperación Internacional– en áreas como Marbella, Torremolinos, Ibiza y Benidorm, que son poblaciones que por sus características tienen especial actividad en materia de cooperación internacional. Pese a ello, sigue sin resolverse de forma general el imprescindible acceso de estos Fiscales de enlace a la formación especializada y a las reuniones anuales de Fiscales especialistas. La colaboración del CEJ ha permitido ampliar el número de asistentes a las Jornadas de especialistas, pero incluso con la ampliación no ha habido plazas suficientes para contar con todos los Fiscales especialistas en las Áreas.
Nuevas Áreas e incluso también algunas secciones territoriales deberían tener un tratamiento más específico. Hay Fiscalías como Vigo, Ceuta, Melilla o Algeciras, etc. con un número de solicitudes de asistencia mucho mayor que el que reciben capitales de provincia como Ávila, Teruel o Soria. La flexibilidad que, como decíamos, este último año hemos encontrado en el CEJ y en la Secretaría Técnica para conseguir la finalidad que pretende esta reflexión no garantiza el futuro mientras no se vea reflejada en alguna norma o directriz que permita que el Fiscal de Sala pueda valorar estas circunstancias a la hora de realizar la lista de asistentes a las Jornadas excluyendo a delegados provinciales para sustituirlos por Fiscales de Área con mayor relación con la materia.
Otra característica de la especialidad de cooperación internacionales es que cuenta con delegados en las Fiscalías especiales. Huelga hacer ninguna justificación de las razones que, desde la creación de la Red Judicial Europea en 1998, han determinado el nombramiento de puntos de contacto que son en definitiva especialistas en esta materia en las Fiscalías especiales. El reparto de las solicitudes de auxilio judicial internacional solo entre los especialistas en las Fiscalías de la Audiencia Nacional y la Fiscalía Antidroga es imprescindible y ha dado lugar a mejorar el desarrollo de la cooperación en estas Fiscalías de forma que los Fiscales son además conocidos y puntos de referencia de las autoridades judiciales de otros países en estas cuestiones. La atribución casuística de las competencias en la Fiscalía Anticorrupción dificulta la predeterminación de su competencia en relación a las comisiones rogatorias; en general la mayoría de los casos en que es la Fiscalía Anticorrupción la competente para ejecutar comisiones rogatorias o solicitudes de auxilio se trata de casos con alguna relación con investigaciones propias, lo que en muchos casos aconseja que sean ejecutadas por los Fiscales que conocen del caso y no por los especialistas. En todo caso, los Fiscales especialistas en esta Fiscalía mantienen la coordinación y el control del registro de los expedientes.
Nuevamente conviene llamar la atención sobre la inadmisible insuficiencia de funcionarios en las Fiscalías y aunque ello no afecta solo a la cooperación internacional sí es un área donde esa escasez se sufre especialmente. La falta de funcionarios de gestión y tramitación afecta a una actividad donde en general el Fiscal realiza la investigación completa o parcial de unos hechos, por encargo de una autoridad extranjera, pero es una actividad de verdadera investigación que requiere de conocimientos concretos y autorizaciones administrativas de acceso a bases de datos como el manejo del punto neutro o el CRIS. Pero además se requiere un horario más adecuado que permita responder a las comunicaciones que en materia de cooperación se producen también por la tarde y en muchos casos con urgencia. La positiva imagen de nuestra administración de Justicia al exterior exige un esfuerzo ímprobo de los Fiscales especialistas atendiendo cuestiones urgentes, llamadas en horas intempestivas, visitas de autoridades para la realización de diligencias, etc., sin consideración alguna como actividad de guardia ni facilidad alguna por parte de las Administraciones responsables de los medios; son quejas perfectamente comprensibles que los Fiscales suelen dejar patente en sus Memorias estas limitaciones, que deben ser conocidas y plasmadas en la Memoria de la Fiscalía General porque son compartidas por la Fiscal de Sala.
Las Jornadas de Fiscales especialistas en cooperación, que en 2017 se celebraron en el CEJ los días 8 y 9 de mayo, siguen siendo extraordinariamente útiles tanto en lo que supone la discusión y adopción de conclusiones que sirven de orientación para la resolución de problemas prácticos como para estrechar los lazos de confianza no solo entre los Fiscales sino con Magistrados de Enlace y Agregados Legales de las embajadas así como con especialistas de las Unidades de Policía Nacional y Guardia Civil que comparten esta actividad.
7.2.2 Actividad de las distintas fiscalías
7.2.2.1 Datos y análisis cuantitativo
A la hora del análisis cuantitativo los datos utilizados son los que proporciona el registro de Expedientes de Cooperación Internacional (CRIS) que además este año se actualizó con la incorporación de mejoras que permiten mejor explotación estadística y con la adicción de dos nuevos tipos de expedientes, la Orden Europea de Investigación Activa (OIA) y la Orden Europea de Investigación Pasiva (OIP).
Desde el punto de vista activo, el registro de la emisión de solicitudes de auxilio de las distintas Fiscalías arroja un resultado inexacto debido a la omisión de registro de solicitudes emitidas en las diligencias de investigación. La razón de la falta de contabilización se debe a que la tarea de emisión de las comisiones rogatorias en las diligencias de investigación de las Fiscalías corresponde al encargado de las investigaciones que en muchas ocasiones olvida comunicar la emisión a la sección de cooperación para su registro por lo que la tramitación no consta finalmente contabilizado. Se ha podido constatar en varias ocasiones este problema que se detecta especialmente en la emisión de denuncias a efectos oficiales al extranjero que se realizan muy habitualmente en algunas otras especialidades y no son anotadas. Dando cuenta de lo registrado este año, la Fiscalía Anticorrupción ha anotado cuatro solicitudes, el mismo número que la Fiscalía de la Audiencia Nacional, junto a tres emitidas por la UCIF. Dentro de las Fiscalías Provinciales, la Fiscalía de Orense sigue liderando esta estadística con una proactividad digna de encomio con la remisión de 6 denuncias a efectos procesales a Portugal sobre hechos delictivos sobre los que España no tiene jurisdicción. Las Fiscalías de La Coruña y Salamanca han emitido dos y las Fiscalías de Almería, Valencia, Guipúzcoa, Huelva, Madrid, Bilbao y Tarragona una cada una.
Desde el punto de vista pasivo, este año se ha incoado en el conjunto de las Fiscalías un número ligeramente menor de comisiones rogatorias, frente a las 3366 comisiones rogatorias del año 2016, concretamente constan 3216 este año. No se aprecia, sin embargo, descenso real de actividad en tanto se trata solamente de la diferenciación en el registro del nuevo tipo de expedientes relativos a la OEI. El 22 de mayo de este año en el que entra en vigor la Directiva sobre la OEI y en el que los países que han cumplido con el plazo de transposición, se han dejado de emitir comisiones rogatorias para emitir OEIs, que, como se explicó al inicio, han sido objeto de atención y han sido ejecutados por los Fiscales españoles de conformidad con las directrices marcadas en el Dictamen 1/17 de la Fiscal de Sala de Cooperación Internacional. El registro arroja la recepción en la Fiscalía de 186 OEIs procedentes, como se explicará más adelante, principalmente de Francia, Alemania y Países Bajos. En total, la suma de las comisiones rogatorias con las OEIs nos proporciona un número total de 3402 solicitudes activas que supera muy levemente, en un porcentaje de 1.07%, a las 3366 del año anterior.
Los expedientes de reconocimiento mutuo recibidos en la Fiscalía, excluyendo las OEIs y las OEDEs que tienen otra contabilización separada, han sido 290. Constan registrados este año también 1152 dictámenes en materia de cooperación internacional, una cifra algo mayor que los 1080 del año anterior, la mayoría emitidos en relación con expedientes de reconocimiento mutuo. Hay que recordar que, en algunos casos, especialmente informes que tienen que ver con expedientes de ejecución de penas privativas de libertad o de medidas de libertad vigilada, suelen ser informados por especialistas en vigilancia penitenciaria y en la mayoría de las Fiscalías no se registran en el CRIS.
La cifra de expedientes de seguimientos pasivo en los que se plasman gestiones realizadas para localizar o resolver problemas de las solicitudes de auxilio pasivas a requerimiento de autoridades extranjeras o de Eurojust es de 301 este año frente a 247 de 2016. Nuevamente debemos reconocer que el trabajo en este campo es mucho más importante en la realidad que la que reflejan las cifras, ya que muchas gestiones de información que se realizan por teléfono o por correo electrónico, cuando no directamente por WhatsApp, no acceden al registro; la tarea de registro requiere en ocasiones un esfuerzo adicional que, sin el suficiente auxilio de gestión se olvida o se omite. Lo mismo puede decirse del registro de los seguimientos activos que significan el mismo tipo de gestiones, pero realizados respecto a solicitudes emitidas desde España, bien por Fiscales o por órganos judiciales, que, aunque son notoriamente menos que los pasivos, son muchos más que los 26 registrados y tampoco se corresponden con la actividad real.
El total de expedientes registrados en 2017 es de 5237 frente a 4908 de 2016, lo que en total arroja un leve aumento de actividad del 6,46%.
La Fiscalía de Madrid capitanea, como siempre, la estadística con un nivel de actividad preocupante si se tiene en cuenta que es realizada exclusivamente por la Fiscal delegada de cooperación internacional, que además compatibiliza con otras tareas, sin contar con la asistencia de ningún otro Fiscal especialista esta materia, pese a las solicitudes tanto de la Fiscal de Sala de Cooperación Internacional, y el Fiscal Superior como ya se ha comentado anteriormente. Este año han sido 893 frente a 858 expedientes. Los expedientes de Madrid son 542 comisiones rogatorias a los que debe sumarse 29 OEIs de los que resulta una cifra de solicitudes de 571, algo inferior pero muy similar a las 607 del año 2016. A ello se suman 173 dictámenes, la mayoría en procedimientos de reconocimiento mutuo, tramitados en los Juzgados y una parte muy importante de ellos en relación con la emisión de órdenes europeas de detención y entrega que, en Madrid, a diferencia de otras provincias, suelen ser informados por la Fiscal especialista. Igualmente se han incoado 124 expedientes de reconocimiento mutuo que en realidad son también informes en procedimientos judiciales de reconocimiento mutuo concretamente de sanciones pecuniarias, que se han registrado de forma imperfecta como expedientes de reconocimiento mutuo.
La Fiscalía de Barcelona ha incoado un total de 683 expedientes, también un número algo inferior a los 746 del año pasado. De ellos 340 son comisiones rogatorias pasivas a las que se suman 24 OEIs por lo que el conjunto de solicitudes de cooperación activa es de 364, número menor que las 484 de 2016; en todo caso se consolida el intenso nivel de solicitudes del año anterior, que doblaba las cifras de 2015. Se contabilizan 151 dictámenes de servicio que responden a informes en expedientes de cooperación de los diferentes Juzgados. En relación con la aplicación de la Ley 23/2014, de 20 de noviembre sobre reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales penales en la UE (en adelante, LRM), la actividad de la Fiscalía de Barcelona ha sido especialmente intensa, tanto en expedientes activos, con un número de 22 informes relativos a la tramitación de expedientes de solicitudes de internos en centros penitenciarios solicitando el cumplimiento tanto de las penas como de las medidas de libertad vigilada en el país del que son nacionales, como en expedientes pasivos del reconocimiento mutuo con un número de 96, que se corresponden esencialmente con informes relativos a la ejecución de sanciones pecuniarias y resoluciones de embargo y decomiso.
La Fiscalía de Málaga ha crecido en actividad y ha incoado 380 expedientes que aumentan notablemente el número de 334 expedientes de 2016, teniendo en cuenta que además 269 han sido expedientes de auxilio judicial, concretamente 249 comisiones rogatorias, a las que se suman 20 OEIs. La actividad de la Fiscalía de Málaga, como ya es habitual, presenta características muy concretas en relación con la ejecución de comisiones rogatorias especialmente complejas relacionadas con el crimen organizado. La tarea de coordinación del Fiscal Delegado permite funcionar con coherencia a un extraordinario equipo al que se suman dos Fiscales en la capital junto a los enlaces, que son también puntos de contacto de la red de Fiscales de cooperación, en Marbella y Torremolinos, que contando también con la Fiscal de enlace de Melilla realizan una tarea encomiable en una provincia con un nivel de delincuencia extranjera muy notable.
La Fiscalía de Valencia ha incoado 318 expedientes frente a los 229 de 2016, lo que supone un incremento del 38,86% que, sumado al 31,52% del año anterior, muestra un trabajo que se cuadruplica en dos años en este territorio, con la particularidad además de que la mayor actividad de esta Fiscalía se centra además en las comisiones rogatorias pasivas, que han sido 274 este año y a las que se suman 8 OEIs.
La Fiscalía de Alicante mantiene un número de expedientes bastante similar al año 2016, con un número de 200 frente a 189 del año pasado, concurriendo en esta Fiscalía características muy similares a las de Málaga, ya que suelen recibirse una mayoría de solicitudes de auxilio en relación con delincuencia grave y organizada que exigen una actividad de ejecución compleja y larga y no la práctica de una sola diligencia como en ocasiones ocurre en otras provincias con menor exigencia de actividad ejecutora. La Fiscalía de Murcia sigue en la estadística a Alicante con un número menor de expedientes que este año alcanza los 143 frente a los 173 del año pasado, que habían reflejado ya un aumento especialmente notorio a partir de 2015.
La Fiscalía de Illes Balears mantiene también un número bastante similar a años anteriores con 111 registros frente a los 92 incoados en 2016.
El orden estadístico continúa con la Fiscalía de Vizcaya, que consolida su crecimiento apuntado el año pasado y que ha registrado 98 expedientes en 2017 frente a 76 del año anterior, seguida por la Fiscalía de Sevilla, que ha mantenido un número muy similar de expedientes al año 2016 cuando fueron 84 que se incrementan en 4 este año con un número total de 88.
El resto de las Fiscalías mantiene un ritmo ligero de crecimiento en niveles de expedientes muy similar a los años anteriores, con un mayor crecimiento en las Fiscalías de Almería que pasa de 70 a 87 expedientes este año y de Tarragona que sube el número de casos a 84 frente a los 64 de 2016. La Fiscalía de Gerona también mantiene un nivel muy similar de actividad con tres menos que el año anterior cuando fueron 77 expedientes los incoados. La Fiscalía de las Palmas y Pontevedra figuran a continuación con 65 y 66 registros respectivamente, aunque la primera contabiliza entre los registros 57 comisiones rogatorias frente a las 37 de Pontevedra.
Entre los 40 y 50 expedientes se encuentran, como el año anterior, las Fiscalías de Huelva y la Coruña con 49 expedientes, Tenerife con 48 y Castellón con 45, muy ligeramente superiores a los años anteriores. Igualmente, Orense que como siempre suma expedientes activos como ha sido reflejados anteriormente.
Sobre la treintena de registros están las Fiscalías de Cádiz, Cantabria, Granada, Salamanca y Zaragoza y sobre la veintena: Asturias, Badajoz, Toledo, Navarra, Álava, Guadalajara, León, La Rioja y Lleida.
El resto de las Fiscalías tienen en esta materia una actividad muy residual cuando no prácticamente nula como ocurre con Ávila y ello viene a abonar lo expuesto respecto a la necesidad de flexibilidad de organización en esta materia en la que la mayoría de las Fiscalías de área tienen mucha mayor importancia en esta especialidad que algunas provincias. Circunstancias relativas a la situación económica, social y turística junto a la ubicación territorial de las poblaciones determinan finalmente la relevancia de la actividad de las Fiscalías en relación con la cooperación internacional y exigen una adaptación organizativa y estructural que permita responder debidamente a las necesidades de esta especialidad.
Por lo que respecta a las Fiscalías Especiales y de la Audiencia Nacional, esta última arroja un resultado de 21 comisiones rogatorias que frente a las 32 del año supone un camino decreciente ya observado el año pasado y que refleja simplemente que la actividad de la Fiscalía de la Audiencia Nacional en este punto está por el momento más vinculada a la actividad de dictamen de las solicitudes que deben ejecutarse en los Juzgados Centrales de Instrucción, actividad, a la que responden 87 expedientes tramitados en esta Fiscalía, que a la ejecución directa de esas solicitudes. Es previsible una modificación muy importante de esta actividad en relación con las OEIs, donde la Fiscalía de la Audiencia Nacional, conforme al Proyecto de Ley que se tramita en el Parlamento, tendrá toda la competencia residual en la recepción y ejecución de OEIs que no tengan vínculos territoriales conocidos en España.
La Fiscalía Antidroga también mantiene una cifra regular de expedientes de 292 frente a los 301 del año pasado, de los que 201 son solicitudes de auxilio y 59 OEI, una cifra notoriamente más alta que ninguna otra Fiscalía en relación con este nuevo instrumento de reconocimiento mutuo. La competencia residual de la Audiencia Nacional afectará también a la Fiscalía Antidroga, dentro de sus competencias propias. La novedad de este instrumento con las dificultades que presenta el formulario ha supuesto un ejercicio de adaptación y comprensión excepcional para las dos Fiscales que en esta Fiscalía se dedican a la cooperación en Europa.
La Fiscalía Anticorrupción ha recibido este año 35 solicitudes frente a 25 de 2016; es un crecimiento muy notable habida cuenta del contenido complejo de las solicitudes que se remiten y tramitan en esta Fiscalía, la mayor parte relacionadas con blanqueo de capitales y delincuencia organizada que junto a fraudes fiscales, cohecho, malversación y administración desleal completan el cuadro de competencias de esta Fiscalía en asistencia pasiva.
En la UCIF se incoaron y ejecutaron directamente 157 comisiones rogatorias, un número muy similar a las 150 del anterior, insistiendo en que en la Unidad solo se ejecutan solicitudes urgentes o que requieran una especial coordinación. El total de expedientes incoados en la Unidad sigue creciendo y pasa de los 576 a 728 este año, en un nivel que empieza a ser excesivo para el número de Fiscales y especialmente de funcionarios gestores y tramitadores con los que cuenta la Unidad.
Gráficamente el trabajo de las distintas Fiscalías en 2017 queda así reflejado:
El análisis por país de origen de las solicitudes sigue siendo liderado por Alemania con 1.388 solicitudes, de las que 1032 son comisiones rogatorias y 45 son ya OEIs, de forma que sus demandas suponen un 27% del total, A continuación, se sitúa Holanda con 547 expedientes que suponen un 10% del total, aunque solo 120 son comisiones rogatorias, a las que se añaden 50 OEIs, lo que refleja no un nivel muy alto de actividad procesal, pero sí la enorme insistencia de las autoridades holandesas de demandas de información y consultas informales constantes. Portugal con 415 comisiones rogatorias y 8 OEIs y un total de 533 expedientes, supone un 10% de la actividad en asistencia pasiva de nuestras Fiscalías. Francia es el primer país en la remisión de OEIs con un número de 66 pero es el cuarto en la estadística general; sus demandas son el 8% del total con 416 expedientes. Austria este año nos ha remitido 253 comisiones rogatorias y un total de 334 expedientes y como el año anterior es seguida de Polonia con un número de 228 comisiones rogatorias y un conjunto de 284 expedientes, suponiendo el 6% y el 5% respectivamente. Rumanía con un 3% y Reino Unido e Italia, con un 2% cada una, figuran a continuación como se refleja en el cuadro siguiente.
Fuera de la UE, Suiza sigue siendo un demandante principal de auxilio con 77 casos. En Iberoamérica, Colombia con 61 y Argentina con 38 solicitudes son los países que más frecuentemente han solicitado auxilio de la Fiscalía.
La estadística muestra que, como es habitual, la inmensa mayoría de las solicitudes tramitadas, este año el 90%, en la Fiscalía provienen de los países miembros de la UE, mientras el 5% proviene de países iberoamericanos, el mismo porcentaje que el resto de los países ajenos a estas dos regiones.
Ha de ponerse de manifiesto que en 2017 se recibió una solicitud de asistencia procedente de la Corte Penal Internacional para la práctica de una diligencia de investigación que se acordó por la Fiscalía de la Corte en un asunto de gran relevancia y para cuya ejecución se consideró que España contaba con recursos y personal cualificado. Debe denunciarse la falta de puesta en marcha del mecanismo de comunicación a través del Ministerio de Justicia, como único órgano de comunicación entre la Fiscalía y la Corte, tal y como establece la Ley Orgánica 18/2003, lo que ha supuesto la ralentización de las distintas comunicaciones, que han tenido que realizarse a través del MAEC, añadiendo un mecanismo de comunicación innecesario y no previsto.
La forma más habitual de recepción de las solicitudes sigue siendo la vía directa desde las autoridades competentes con el 72% de los casos y además se realiza muy habitualmente a través del correo electrónico, sin perjuicio de su repetición posterior por correo postal. Eurojust y las redes judiciales son también vía común de remisión de las solicitudes.
7.2.2.2 Análisis cualitativo
Aunque este año se ha incluido una nueva pestaña de registro en el CRIS para la diferenciación de las solicitudes de auxilio relativas a infracciones administrativas del artículo 4 del Convenio de 2000, la misma no ha sido puesta en producción con tiempo para tener aun datos del año 2017. Por tanto, hay que advertir que el análisis de la tipología delictiva que da lugar a solicitudes no es exacto y algunas pueden referirse a infracciones administrativas.
En todo caso, como el año pasado, el delito que ha dado lugar a mayor número de solicitudes, concretamente figura en 1429 casos, es el de estafa, seguido por el tráfico de sustancias estupefacientes que ha sido el delito investigado en 248 solicitudes. A continuación, se sitúan los expedientes por falsedades, seguido por el blanqueo de capitales. Los robos y otros tipos de delitos contra la propiedad, sin considerar la estafa, son también de los principales delitos por los que se demanda cooperación, este año en 134 casos. Las defraudaciones tributarias que, sorprendentemente eran 130 expedientes el año pasado, han dado lugar a 53 este año. Los homicidios y asesinatos se relacionan en 52 casos y la trata de personas con fines de explotación sexual y el tráfico de inmigrantes aparecen en 20 comisiones rogatorias.
Las diligencias solicitadas en las comisiones rogatorias pasivas siguen siendo las habituales destacando las medidas de investigación patrimonial entre todo el resto, que suelen consistir en la identificación y localización de personas y objetos, declaraciones personales, envío de documentos, obtención de antecedentes penales o información de procedimientos judiciales, entregas controladas, citaciones y notificaciones etc. Las videoconferencias son también muy habituales y merecen una mención especial por el trabajo de coordinación previo que requieren y las dificultades de contar con técnicos en muchas ocasiones para las pruebas y la celebración en franjas horarias que no coinciden con el horario habitual de los Tribunales en nuestro país, pero indudablemente razonables en países de otras zonas horarias.
7.2.2.3 Cuestiones sobre el reconocimiento mutuo
La experiencia en la aplicación de la LRM permite analizar algunos problemas en su aplicación que, más allá de lo que se refiere a la OEDE, que tiene un análisis especifico en el siguiente apartado, merecen ser comentadas en este análisis.
Una cuestión general se plantea con los recursos ya que el artículo 25 de la LRM remite en general a la LECrim sin concretar los recursos de qué procedimiento son los aplicables en relación con las resoluciones de las autoridades judiciales resolviendo acerca de los instrumentos de reconocimiento mutuo. Aunque el procedimiento básico de la LECrim es el procedimiento ordinario de Sumario, lo cierto es que, en la realidad este es un procedimiento residual frente al procedimiento abreviado. Estimamos que el artículo 24 debería hacer una remisión expresa a los recursos del procedimiento abreviado que es el más adecuado para el tipo de asuntos y trámites que se dilucidan en la LRM y así se ha propuesto en el informe de la Fiscal de Sala en relación con el Proyecto de Ley de regulación de la OEI en el que se solicita la modificación de varias disposiciones de la parte general de la LRM.
Son significativos los problemas que plantea en concreto la aplicación del título IV de la LRM, sobre resoluciones de libertad vigilada aplicadas a las resoluciones de libertad condicional, pues si las dilaciones cuando se trata de la transmisión de sentencia son perjudiciales, en este caso se agravan pues el tiempo de cumplimiento es menor y la tardanza en contestar puede hacer ineficaz la transmisión e ilusoria la finalidad pretendida.
Conviene alertar también en relación con las OEIs recibidas este año que en ocasiones se remiten sin solicitar ninguna medida de investigación para conseguir, como si de objeto de prueba se tratara, la entrega de bienes de gran valor, alegando que hay que practicar pericias sobre los mismos (vehículos de alta gama, dinero en efectivo), cuando lo procedente es solicitar su embargo con fines de decomiso. Con esta práctica pretende conseguirse la entrega de un bien de valor, privando al Estado español de la parte de este que le corresponde, de conformidad con lo establecido en el artículo 172 de la LRM. Es importante por tanto extremar la diligencia en la lectura e interpretación de estas solicitudes ya que la OEI puede asegurar bienes que vayan a ser objeto de prueba, pero no debe ser utilizada para conseguir y sustituir al reconocimiento mutuo de resoluciones de embargo dirigidas al decomiso.
7.2.3 Evaluación de la aplicación de la Orden Europea de Detención y Entrega
Con toda seguridad 2017 habrá sido el último año en que la OEDE haya sido el instrumento de reconocimiento mutuo más utilizado, teniendo en consideración la próxima entrada en vigor de la Ley que regule la OEI, que previsiblemente «desbanque» a la OEDE como instrumento de reconocimiento mutuo más utilizado.
En cuanto a datos estadísticos desde el punto de vista pasivo, de la información facilitada por la Fiscalía de la Audiencia Nacional y de la Fiscalía Antidroga, se desprenden los siguientes datos:
Se han incoado por los Juzgados Centrales de Instrucción un total de 1.017 expedientes de OEDEs durante el año 2017, un dato muy ligeramente inferior a 2016 en que fueron 1.027 casos, de ellos 738 en asuntos de competencia de la Fiscalía de la Audiencia Nacional –785 en 2016– y 279 en asuntos de competencia de la Fiscalía Antidroga –242 en 2016–. Las OEDEs tramitadas en las que ha intervenido la Fiscalía de la Audiencia Nacional suponen el 73% del total, manteniéndose así una ratio muy similar a la de 2016 (76%).
Los principales Estados emisores son Francia (187), seguida de Rumanía (154), Alemania (133), Italia (131), Portugal (82), Bélgica (73) y Polonia (72); comprobamos que, con distinto orden, los cuatro primeros Estados miembros, son los mismos que el año pasado.
7.2.4 Extradiciones
Respecto de las peticiones de extradición pasiva cabe extraer las siguientes consideraciones, en primer lugar, que las extradiciones son solo el 23% del total de expedientes de reclamación de personas correspondiendo el resto a las OEDE.
Se han incoado por los Juzgados Centrales de Instrucción un total de 312 expedientes (225 en asuntos de competencia de la Fiscalía de la Audiencia Nacional y 87 de competencia de la Fiscalía Antidroga), una significativa reducción respecto de 2016, debida al hecho coyuntural de que en 2016 se produjo un gran operativo con la detención de un gran número de ciudadanos chinos, por lo que ese año se «disparó» la estadística de extradiciones pasivas y situó a China a la cabeza de la lista de peticionarios.
Los principales Estados solicitantes son Marruecos (49), Suiza (33) y Perú (23) a continuación figuran EE.UU., Venezuela, Brasil y Colombia.
7.2.5 Relaciones con Eurojust
La relación y la ayuda recibidas y prestada a Eurojust, tanto desde la UCIF como desde las delegaciones en las Fiscalías provinciales son especialmente relevantes y útiles en esta especialidad. Dada tanto la materia como que el corresponsal nacional y coordinador responsable del Sistema Nacional de Coordinación (SNCE) de Eurojust es Fiscal en la UCIF los contactos se producen a diario. Dentro de las tareas de apoyo a Eurojust son destacables las tendentes a la constitución de equipos conjuntos de investigación (ECIs), convocatoria de reuniones de coordinación, etc. A ello hay que añadir la labor de la UCIF en la redacción de los proyectos de decretos relativos a recomendaciones efectuadas por el Miembro Nacional o la labor de la Fiscalía en lo que respecta a la recepción, evaluación y reenvío de las notificaciones obligatorias efectuadas por los Fiscales o por los órganos jurisdiccionales de conformidad con lo dispuesto en la Ley 16/2015.
Los principios de consulta y complementariedad que deben informar las relaciones entre Eurojust y la Red Judicial Europea (RJE) se están articulando a través del SNCE, que cuenta con el activo de integrar dentro de sus miembros a los corresponsales de Eurojust y a puntos de contacto de todas las redes de cooperación. El SNCE ha continuado celebrando las reuniones semestrales señaladas en la Ley 16/2015 y a lo largo de todo el año ha venido trabajando en la actualización de la Guía de buenas prácticas para las autoridades judiciales españolas al recabar la asistencia de Eurojust, la Red Judicial Europea, los magistrados de enlace, IberRed y la Oficina de Recuperación y Gestión de Activos. La Guía basa su estructura en la del documento de 2012 si bien la mejora y actualiza con el objeto de constituirse en una referencia para las autoridades judiciales españolas en el conocimiento y funciones de los distintos instrumentos orgánicos de cooperación judicial. Se puede acceder a la Guía a través del Prontuario.
7.2.5.1 Reuniones de coordinación
Las reuniones de coordinación continúan siendo la actividad operativa más relevante de Eurojust, y son la oportunidad de alcanzar una interacción directa entre autoridades competentes en la coordinación de las distintas investigaciones en curso y, muy singularmente, en los supuestos de investigaciones paralelas, actuaciones coordinadas entre varias jurisdicciones, prevención y solución de conflictos de jurisdicción y constitución y actuación de equipos conjuntos de investigación.
Como primera reflexión señalaremos que el número de reuniones de coordinación permanece prácticamente inalterado, habiéndose producido un ligero incremento de 59 en 2016 a 61 en 2017. Del mismo modo, se sigue constatando que España sigue siendo un Estado miembro eminentemente requerido de cooperación, si bien se advierte un incremento en la proporción de reuniones convocadas por España en relación al porcentaje del total en relación a 2016, habiéndose pasado del 23% al 31%. De las 61 reuniones que Eurojust celebró con participación de España, 47 lo fueron con presencia de Fiscales españoles, en algunos casos a través de videoconferencia.
7.2.5.2 Recomendaciones de Eurojust al Fiscal General del Estado
El Miembro Nacional ostenta, entre otros poderes, la prerrogativa de solicitar a las autoridades nacionales el inicio de una investigación, la ampliación de una investigación ya iniciada o, en el caso de conflictos de jurisdicción, que se efectúe una declaración formal de que un determinado Estado miembro se encuentra en mejor posición que otro para llevar a cabo una investigación/enjuiciamiento, circunstancia que conllevaría la consiguiente transferencia de procedimiento.
En 2017 se han emitido por el Miembro Nacional de Eurojust 5 recomendaciones, una menos que en 2016. En las 5 ocasiones se ha considerado procedente acceder a la recomendación mediante la oportuna emisión de Decreto del Fiscal General del Estado dirigido a las Fiscalías afectadas. Todos los casos están relacionados con procedimientos paralelos abiertos en España y otro Estado miembro, tratándose de concurrencias de jurisdicción resueltos mediante la apreciación de que el otro Estado miembro afectado estaba en mejores condiciones que España y, por consiguiente, se acordó la cesión de jurisdicción a través del mecanismo de denuncia ante dicho Estado miembro.
7.2.5.3 Notificaciones del artículo 13 de la Decisión de Eurojust
La UCIF ha recibido en 2017 un total de 12 frente a 21 notificaciones en 2016. Se puede observar que se han efectuado notificaciones en todos los supuestos previstos en la norma, incluso el caso de dificultades o denegaciones reiteradas, hecho novedoso; así, constan notificaciones por entregas vigiladas (4), creación de ECIs (3), conflictos de jurisdicción (3), casos de especial gravedad (2) y dificultades o denegaciones reiteradas (1). Las notificaciones se han hecho en el marco de casos bilaterales (10) o multilaterales (2).
El escaso número de comunicaciones revela un deficiente nivel de cumplimiento de las obligaciones de comunicación que en parte puede deberse tanto al olvido como al consciente rechazo por las autoridades nacionales en tanto no se obtiene en general retorno o ventajas de esas comunicaciones. En todo caso, la notificación de los supuestos determinados en la Decisión es una obligación legal y resulta necesario seguir trabajando de una forma más eficaz en el cumplimiento de esta obligación, ya recogida en la Instrucción 3/2011 y elevada a la categoría de ley a través de la Ley 16/2015.
7.2.6 Equipos Conjuntos de Investigación
El magnífico instrumento de cooperación que son los equipos conjuntos de investigación (en adelante, ECIs) sigue dando sus frutos y la creación y desarrollo de estos equipos empieza a considerarse un instrumento habitual para las investigaciones de delitos transnacionales. La rendición de cuentas en esta Memoria se limita solo a los equipos judiciales y no a los exclusivamente policiales. Hay que comenzar reconociendo las dificultades con que nos encontramos para tener información actualizada y completa de los ECIs que se constituyen en España, y eso pese a la obligación de notificar la constitución de los ECIs conforme a lo dispuesto en la Ley 16/2015 y la Instrucción 3/2011.
Por otra parte, la obligatoria notificación de los resultados de los ECIs cuando éstos han expirado o se han cancelado continúa siendo una asignatura pendiente pues ninguna notificación de tales resultados se ha producido en 2017. Tampoco en 2017 autoridad alguna española realizó evaluación de ECIs terminados en dicho período o en años anteriores, aunque es una recomendación de la Red de Equipos conjuntos y aprovechamos esta ocasión para recordar la conveniencia de cumplimentar los formularios de evaluación, para poder tener acceso a información completa y acertada de qué es lo que está ocurriendo en relación a la problemática específica que plantean los ECIs.
En 2017 constan constituidos cinco ECIs, un número algo inferior al del 2016, período en el que se habían constituido siete ECIs. Todos los ECIs se constituyeron con la participación de Eurojust. Se consolida la tendencia a constituir los ECIs como instrumento de cooperación judicial bilateral, dado que cuatro de ellos tienen esta condición, y tan sólo uno se constituyó con tres Estados miembros. En cuanto a los países más afectados, aparecen Francia (2) y Finlandia, Suecia, Rumanía y Bulgaria (1). En cuanto a las materias delictivas a que afectan los ECIs constituidos en 2017, dos lo fueron en tráfico de drogas, uno en falsificación de moneda, y uno en terrorismo. En cuanto al aspecto geográfico, dos ECIs se constituyen con participación de la Fiscalía de Alicante, uno con la de la Fiscalía de Madrid, otro con la Fiscalía de Gerona y otro con la Fiscalía de la Audiencia Nacional. El Fiscal ostenta la condición de colíder del ECI, menos en uno constituido en Denia, donde la Juez mantiene un criterio contrario al del resto de los órganos jurisdiccionales.
La Fiscalía está representado por doña Carmen Baena en la Red de Equipos Conjuntos la cual ha tenido una participación muy activa tanto a las reuniones preparatorias del Plenario como en el Plenario.
7.2.7 Actividad de las Redes de Cooperación
7.2.7.1 Actividades de la Red Judicial Europea (RJE/EJN) en materia penal
España cuenta con 34 puntos de contacto en la Red Judicial Europea en materia penal (en adelante, RJE penal) de los que 14 son Fiscales. Las tareas fundamentales de la Red siguen siendo: información a las autoridades tanto nacionales como extranjeras sobre el sistema legal/judicial propio o de otro Estado Miembro, o de sus autoridades competentes en relación a un supuesto específico, así como en facilitar un seguimiento de la ejecución de las peticiones de auxilio, especialmente en casos de retraso. Los puntos de contacto del Ministerio Fiscal han participado en las 48.ª y 49.ª Reuniones Plenarias de la RJE penal.
La 48 Reunión Plenaria de la RJE penal, bajo la Presidencia de Malta del Consejo de la Unión Europea, tuvo lugar en La Valleta los días 28 a 30 de junio de 2017, con la asistencia de doña María de las Heras, Fiscal Adscrita a la Fiscal de Sala de Cooperación Internacional. Esta reunión estuvo especialmente centrada en la OEI y en la OEDE.
Respecto de la OEI la RJE penal está trabajando conjuntamente con la Comisión Europea en la ampliación del formulario para cubrir las especificidades propias de la prueba electrónica. En relación a la OEDE, si bien ha funcionado muy bien desde 2004, las últimas sentencias del Tribunal de Luxemburgo han venido a cuestionar, en cierta manera, la forma en que se estaba ejecutando y han abierto un periodo de reflexión.
Se sigue trabajando en la mejora de la web para hacerla más intuitiva y completar sus contenidos. Se está trabajando con la Comisión Europea para su realización, que incluye la traducción de los contenidos a las lenguas oficiales de los Estados Miembros.
De las conclusiones de los dos talleres de trabajo realizados conviene recordar las principales en relación con la OEI. Por ejemplo, en el caso de que la OEI se refiera a varias personas investigadas e incluya diversas diligencias de investigación, es responsabilidad de la autoridad competente para ejecutarla la adopción de las medidas necesarias para su adecuada y efectiva ejecución. En el caso de que sea necesario el embargo o el decomiso, la emisión de los respectivos certificados seguiría siendo necesaria. En caso de urgencia, aunque no está especialmente previsto en la Directiva, se acepta el uso de canales informales, tal y como se hace en la actualidad, con carácter previo a la remisión formal a modo de avance.
En relación con OEDE y tras la STJUE en el Caso C-182/15 Petruhhin se recuerda la obligación de informar de la existencia de la OEDE al Estado Miembro de nacionalidad de la persona reclamada, dándole un plazo de tiempo prudencial para valorar la posibilidad de emitir una OEDE.
La 49 Reunión Plenaria de la RJE penal, bajo la Presidencia estonia del Consejo de la Unión Europea, tuvo lugar en Tallin los días 22 y 23 de noviembre de 2017, con asistencia de don Pedro Pérez Enciso, Fiscal Adscrito a la Fiscal de Sala da de Cooperación Internacional. Lo más destacable de la reunión fue una presentación sobre distintos aspectos del embargo y decomiso de bienes, en relación a la iniciativa de la Comisión sobre el proyecto de Reglamento de embargo y decomiso (actualmente en proceso legislativo ordinario para su adopción) que realizó un representante de la Secretaría General del Consejo. De especial interés fue el taller dedicado a la implementación de la orden europea de investigación que abordó diversas cuestiones como el significado del término «corresponding provisions» y posibles dificultades de las autoridades nacionales en relación a situaciones o diligencias que podría no estar cubiertas por la OEI. Se alertó sobre que la Directiva OIE no hace alusión al principio de especialidad en relación a la información compartida a través de la orden. Ante la falta de una opinión común, se acude al artículo 19 de la Directiva relativo a la confidencialidad, entendiéndose que podría aplicarse de forma amplia para incluir dicho principio.
7.2.7.2 Reuniones de la Red Judicial Europea en materia civil
El calendario de reuniones de la Red Judicial Europea en materia civil y mercantil (en adelante, RJE civil) en 2017 comenzó con una reunión los días 1 y 2 de febrero a la que asistió María de las Heras, Fiscal adscrita a la Fiscal de Sala de Cooperación Internacional. Se ha de destacar que se solicitó en 2017 el nombramiento de un nuevo punto de contacto de la Fiscalía en la RJE civil, en concreto del Ilmo. Sr. D. Francisco Javier Muñoz Cuesta, Fiscal de la Fiscalía del Tribunal Supremo, a fin de reforzar la respuesta de nuestra Institución a posibles consultas de autoridades de Estados Miembros, así como obtener una mayor difusión de la información en materia civil entre los miembros de la Carrera Fiscal.
Tras la Conclusiones del Consejo sobre la RJE civil de 8 de diciembre de 2016, se creó un grupo de trabajo sobre recopilación de datos sobre el uso concreto de los instrumentos de justicia civil de la UE. Con especial atención se ha recomendado a los puntos de contacto de la RJE civil la realización de las acciones pertinentes para la actualización de la base de datos JURE, que incluye jurisprudencia en materia civil y mercantil y sobre el reconocimiento y la ejecución de sentencias en un Estado distinto y sobre convenios internacionales aplicables (el Convenio de Bruselas de 1968 y el Convenio de Lugano de 1988) y la jurisprudencia de la UE y los Estados miembros. Uno de los puntos de más de interés de este año es la Orden europea de retención de cuentas, que entró en vigor el día 18 de enero de 2017. La autoridad competente en España para ejecutar las órdenes recibidas de las autoridades competentes de los Estados Miembros y obtener información de cuentas es la Subdirección General de Cooperación Jurídica Internacional del Ministerio de Justicia lo que ha dado lugar a alguna queja y polémica por el acceso a información bancaria de un órgano como el Ministerio de Justicia.
La Reunión de la Red de 12 y 13 de junio estuvo dedicada al Reglamento (CE) 2201/2003 sobre competencia, reconocimiento y ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental (conocido como «Bruselas II bis») y los concernientes Convenios de la Conferencia de La Haya. Se acordó la elaboración de una guía para los ciudadanos y, a posteriori, una guía práctica sobre el Reglamento (CE) 4/2009 del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones y la cooperación en materia de obligaciones de alimentos, incluyendo la jurisprudencia más relevante del TJUE.
En relación al trabajo concreto de la UCIF en materia civil, como consecuencia de su participación como punto de contacto en la RJE civil, podemos destacar la petición de información social relativa a menores residentes en España y con procedimientos civiles en marcha en Estados Miembros, y que se remite a los Fiscales de la especialidad de menores, así como la coordinación de la petición de retorno de un menor belga (Reglamento Bruselas II bis) recibida junto con una OEDE de la madre, todo ello en permanente comunicación con la Autoridades Centrales española y belga, la Fiscalía de la Audiencia Nacional, el Fiscal de Sala de menores y el Juez de Instrucción belga. El retorno del menor a la institución de protección que tenía su custodia se realizó en menos de 48 horas.
7.2.8 Fiscalía Europea
Tras el fracaso en la adopción de un Reglamento para la Fiscalía Europea por unanimidad que se comentaba el año pasado, 16 Estados Miembros presentaron el 16 de abril de 2017 una propuesta de cooperación reforzada que llevó finalmente a la aprobación del Reglamento 2017/1939 de 12 de octubre. Posteriormente se sumaron cuatro estados más por lo que son 20 actualmente los Estados Miembros que formarán parte de la Fiscalía europea.
Hay que destacar que, de la propuesta de Reglamento, que presentó la Comisión en Julio de 2013, al adoptado el 12 de octubre de 2017 hay casi más diferencias que coincidencias. Especialmente cambia la estructura de una Fiscalía que se ha aprobado con un modelo colegial y que funciona en dos niveles diferentes, uno centralizado residenciado en Luxemburgo, y otro descentralizado a nivel nacional para realizar las investigaciones en el país a través de Fiscales delegados.
El Reglamento tiene 120 artículos; los cuarenta primeros, que abordan la estructura y organización del órgano, sus principios de actuación y el procedimiento de investigación, son los que han provocado las más intensas discusiones en las negociaciones en el Consejo y tienen mayor entidad.
Este nuevo órgano europeo plantea grandes retos de convivencia del Derecho europeo con el nacional y dificultades de encaje de sistemas procesales, especialmente complicados en países como España que debe ajustar la investigación de un Fiscal en un sistema regido por un proceso inquisitivo (o mixto) en el que la instrucción corresponde al Juez de Instrucción. Hay muchas cuestiones por determinar, entre ellas, la concreción del proceso de designación de la terna nacional de candidatos a Fiscal europeo, así como la propuesta de Fiscal delegado que deben ser reguladas en normativa interna y que son cuestiones sensibles a la hora de conformar una Fiscalía realmente independiente como se plantea en el Reglamento. Por el momento, en España no se conocen anteproyectos ni propuestas que adelanten el modelo de adaptación necesario para integrar la Fiscalía Europea.