MAJESTAD:

Por primera vez desde que tuve el alto honor de ser nombrado Fiscal General del Estado comparezco en este solemne acto de apertura del año judicial para presentar la Memoria de la actividad desarrollada por el Ministerio Fiscal a lo largo del año 2016.

Cumplo así con una obligación legal y una tradición centenaria que, mediante la exposición de los indicadores procesales más significativos que, de acuerdo con nuestra estadística, refleja la evolución de la delincuencia durante dicho ejercicio contribuye a hacer más transparente la actuación de una Institución esencial en nuestra arquitectura constitucional.

Comparezco además para dar cuenta del trabajo serio, riguroso y comprometido de quienes integran el Ministerio Fiscal, cuyo empeño en la trascendental tarea de hacer efectivos los valores esenciales sobre los que se asienta nuestro sistema jurídico y en asegurar a todos el ejercicio de sus derechos y libertades he podido constatar cada día. Constituyendo también este acto el escenario adecuado para plantear aquellas propuestas de reforma legislativa que estimamos más adecuadas para conseguir esa Justicia eficaz que demandan los ciudadanos españoles.

Sirvan mis primeras palabras para rendir mi más sincero reconocimiento a quien me ha precedido en el cargo, la Excma. Sra. Doña Consuelo Madrigal Martínez-Pereda, que desarrolló una tarea sólida y coherente durante su mandato que yo quiero continuar y renovar con el objetivo de profundizar en el fortalecimiento de un Ministerio Público con cuyos principios e ideales me he sentido siempre identificado y de manera especial hoy, cuando asumo con orgullo su más alta representación.

En los últimos años hemos asistido a un buen número de reformas legislativas animadas sin duda por la pretensión de ofrecer a la sociedad una Justicia que sea capaz de dar una respuesta más rápida y efectiva a los problemas de la gente. Algunas de ellas, como la desjudicialización de las faltas o la implantación de un sistema más ambicioso de enjuiciamiento inmediato de los delitos menos graves habían sido ya demandadas con reiteración por mis predecesores.

Pero continúa pendiente una reforma en profundidad que culmine el tránsito histórico hacia el proceso penal del siglo XXI y supere el modelo parcialmente inquisitivo todavía presente en nuestra vigente, venerable y también vetusta Ley de Enjuiciamiento Criminal, atribuyendo al Fiscal un papel más destacado en la dirección de una investigación penal que se ha sobredimensionado hasta el punto de convertirse, con alarmante frecuencia, en una anticipación del juicio oral, cuando antes al contrario debería reconducirse a un espacio de acopio del material imprescindible para tomar criterio sobre la formulación de acusación.

Como ya anticipé en mi primera y preceptiva comparecencia ante la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados, en el trámite de mi nombramiento y he tenido oportunidad de defender en cuantas ocasiones se me han brindado después para ello, resulta ya imprescindible acabar con esa paradójica dualidad del juez instructor que decide sobre el desarrollo de la fase procesal de investigación y analiza al mismo tiempo cuándo esta ha sido exitosa. Hay que poner fin a la incongruente realidad en la que los jueces investigan para los fiscales y estos supervisan la legalidad de la actuación de los instructores. Debe instruir quien ha de valorar si la prueba recopilada le es suficiente para formular acusación. Debe supervisar la legalidad de la instrucción un órgano, como el Juez de garantías, ajeno al interés mismo del éxito de la investigación procesal.

A él y no a quien dirige y protagoniza la investigación debe corresponder gestionar la aplicación de medidas cautelares de tan importantes efectos como la prisión preventiva.

Este es el modelo de la inmensa mayoría de los países de nuestro entorno y, hoy por hoy, el único admisible si, como ya apuntaba Alonso Martínez en el siglo XIX, "el legislador se echa en manos de la lógica."

Esta opción legislativa, presente en sendos proyectos de reforma nonatos creados en dos diferentes etapas políticas requiere de la reordenación de las tareas de jueces y fiscales y tendrá sin duda importantes efectos beneficiosos sobre el proceso, y sobre todo, en su celeridad y agilización, al tiempo que redundará en una mejora de las garantías de todas las partes: supondrá una clara definición de roles, donde a la Fiscalía le corresponde la dirección de la instrucción, mientras que los Jueces de garantías controlan la legalidad y el respeto a las garantías procesales en la actuación del Fiscal; reducirá los tiempos de instrucción, toda vez que la reforma permitirá abordar lo que el Consejero de Estado y exministro de Justicia Landelino Lavilla identificó como la desnaturalización por desbordamiento de su carácter instrumental.

Como consecuencia de lo anterior, el nuevo modelo procesal será una eficaz herramienta en la lucha contra la corrupción, prioridad absoluta de la actual política criminal, preservando a nuestras instituciones, al sistema de libertades y, en suma, al Estado de Derecho mismo de la desafección que una Justicia penal de apariencia ineficaz, precisamente por su lentitud, puede generar en los ciudadanos.

Por supuesto, no desconozco las reticencias de quienes, desde la desconfianza hacia la Fiscalía, esgrimen la designación del Fiscal General del Estado por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Justicia y la propia organización jerárquica de la Carrera Fiscal como argumentos contra esta reforma procesal.

Respecto de la primera cuestión, es lo cierto que, si miramos una vez más a nuestro entorno más cercano, observamos que en Francia el Procurador General es nombrado por el Ministro de Justicia; en Alemania, de hecho, el Ministerio Fiscal se incardina en el Ministerio de Justicia; y en Portugal es designado por el Presidente de la República a propuesta del Presidente del Gobierno.

A este respecto puede afirmarse que nuestra legislación aporta a la autonomía funcional del Ministerio Fiscal unos niveles de reforzamiento superiores a los de la mayoría de los países, tanto con la prohibición de cese sin motivación del Fiscal General del Estado por parte del Gobierno que le nombró, como mediante el establecimiento de mecanismos internos que permitan la discrepancia y el debate a todos los miembros de las Fiscalías respecto de órdenes recibidas que no se compartan.

A partir de ahí será a cada Fiscal, desde el primero hasta el último, a quien le incumba la responsabilidad de hacer valer esa autonomía que la Ley protege suficientemente.

En cuanto al reparo de la organización jerárquica de la Fiscalía, entiendo que, antes al contrario, el Ministerio Fiscal, a quien la Ley atribuye el deber de esclarecer la verdad bajo los principios constitucionales de legalidad e imparcialidad, se encuentra en una posición especialmente idónea para aplicar criterios coherentes y uniformes en la dirección de la investigación penal en todo el territorio nacional, en virtud precisamente de los también constitucionales principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica. Tal necesidad de actuaciones coordinadas se muestra igualmente en el ámbito internacional, donde la potenciación de los instrumentos de cooperación jurídica con países en los que el Fiscal dirige la investigación penal aconsejan el cambio de modelo.

No pretendo decir con esto que no haya nada que cambiar. De hecho, es mi máxima prioridad abordar una reforma del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal focalizada, entre otros aspectos, en el incremento de su autonomía organizativa, y en la que se potencien aún más los mecanismos que garantizan la independencia de criterio de cada fiscal en los asuntos de los que conozca.

Ahora bien, esa profundización en la autonomía del Ministerio Fiscal no debe hacernos en modo alguno renunciar a nuestras señas de identidad que, frente a la soledad del Instructor, permiten ese trabajo en equipo de varios fiscales en un mismo procedimiento y garantizan la aplicación de un mismo criterio uniforme en todo el territorio nacional, contribuyendo con ello a la seguridad jurídica.

I.- Entrando ya en la evolución de la delincuencia durante el año 2016, examinada ahora necesariamente a grandes rasgos, debo comenzar advirtiendo de las características singulares que presenta este año a nivel estadístico pues se trata de la primera anualidad completa en la que han estado en vigor las muy relevantes reformas legales en el ámbito sustantivo y procesal penal (LO 1/2015, de 31 de marzo, de modificación del Código Penal y Ley 41/2015, de 5 de octubre, de modificación de la LECrim para la agilización de la justicia penal y el fortalecimiento de las garantías procesales) que supusieron, entre otras novedades, la desaparición del Libro III de dicho Código De las faltas, la creación de los delitos leves, la supresión de la necesidad de remitir a los órganos judiciales y al Ministerio Fiscal un gran número de atestados policiales sin autor conocido y la introducción de plazos para la instrucción de las causas.

Es por ello que los datos del año 2016 deben ser analizados con cautela, en tanto que las citadas reformas cuentan todavía con un escaso recorrido, sin perjuicio de que debamos valorar aquellos aspectos que indican una tendencia en la aplicación de la nueva legislación.

Como clara consecuencia de la reforma procesal citada, la evolución de la delincuencia en 2016 refleja, en comparación con el año 2015, la significativa caída del 51% en el número de incoaciones de diligencias previas y el descenso de las incoaciones de los delitos leves en relación con las faltas.

La reforma del artículo 324 LECrim, que introdujo un modelo de plazos máximos de instrucción en función de su complejidad, ha tenido un gran impacto en el trabajo de las Fiscalías, por cuanto la norma exige un control de los procedimientos penales más minucioso y, propiamente, ni las Fiscalías ni los órganos judiciales contaban al tiempo de su entrada en vigor con una información depurada ni con las herramientas informáticas adecuadas. Si bien la Fiscalía General del Estado había trasladado en el año 2015 a las distintas Administraciones responsables la necesidad de adecuar las aplicaciones de gestión procesal a la nueva regulación del artículo 324, lo cierto es que estas adaptaciones se han ido realizando entre finales de 2015 y comienzos de 2016, lo que ha dificultado en extremo la labor de revisión. Por ello los datos que se ofrecen en relación con las declaraciones de complejidad del art 324 LECrim deben ser tenidos como estimativos e incompletos pues tres Fiscalías (Cádiz, Madrid y Málaga) no han podido aportar información.

He de destacar en este punto, con mayor autoridad si cabe que en cualquiera otra afirmación, puesto que ello se ha producido con anterioridad al ejercicio de mis actuales responsabilidades, el extraordinario y ejemplar esfuerzo llevado a cabo por los Sres. Fiscales, asumiendo, incluso en supuestos de ausencia de otras ayudas o colaboraciones, la ardua tarea de control de los tiempos de duración de las causas en tramitación. Tarea en la que se continúa a la espera de una adecuada reforma legal al respecto.

Desde estas premisas, consta que en el año 2016 los Fiscales solicitaron que 52.739 diligencias previas se declararan complejas y en 30.339 diligencias previas se solicitó la declaración del plazo máximo de instrucción que prevé el art. 324 de la LECrim.

Un dato relevante para determinar la eficacia del nuevo precepto son las diligencias previas pendientes, a partir de la comparación entre las que lo estaban a comienzos de un año natural y las que lo están al finalizar el ejercicio. Los datos del 2016 son similares a los del 2015, marcando una pendencia que sigue siendo muy elevada. Incluso, en términos comparativos, es superior, por cuanto, como sea indicado, el número de diligencias previas incoadas en 2016 descendió un 51% en relación con el año 2015.

Otro elemento para valorar la eficacia de la reforma es el tiempo medio desde que se incoa un procedimiento hasta que se remite por el Juzgado a la Fiscalía para su calificación. Pese a que la reforma del art 324 LECrim surge con la finalidad de reducir los plazos de instrucción, un análisis comparativo de los tres últimos años revela que los tiempos medios de instrucción hasta calificación siguen siendo muy similares.

Queda pues pendiente de análisis la evolución de estas variables en el año 2017 que permitirá evaluar el impacto de la reforma una vez que se hayan estabilizado los flujos de trabajo.

Por lo que se refiere a los delitos que dieron lugar a la calificación del Ministerio Fiscal en procedimientos abreviados, no existen prácticamente variaciones en relación con los dos años precedentes. La mayor parte de las calificaciones, un 35%, lo fueron por delitos contra el patrimonio. Los delitos contra la seguridad vial dieron lugar al 10% de las calificaciones, principalmente por conducción etílica. Los delitos contra la vida e integridad física supusieron el 12% de las calificaciones y los delitos contra la Administración de Justicia el 8%, en su gran mayoría delitos de quebrantamiento de condena y de medidas cautelares. Por último, los delitos de violencia familiar representaron el 7% de las calificaciones y los delitos contra el orden público el 5%.

Una especial mención merece el régimen de la conformidad, previsto en el art. 801 de la LECrim para las diligencias urgentes y que sigue constituyendo un instrumento eficaz de agilización de la acción de la justicia y de simplificación del proceso. En el año 2016, del total de las diligencias urgentes incoadas, el 79% finalizó en sentencia de conformidad de los Juzgados de Instrucción, porcentaje que se mantiene estable año tras año.

En términos absolutos, en el año 2016 se constata un ligero descenso de las sentencias dictadas tanto por los Juzgados de lo Penal, que ascendieron a 157.877, frente a las159.238 del 2015, como por las Audiencias Provinciales que dictaron 8.634 sentencias, frente a las 8.767 pronunciadas en 2015.

Respecto de las sentencias absolutorias, en los juicios por delitos leves con asistencia del fiscal se constata un porcentaje de sentencias absolutorias del 38% en relación con las condenatorias. En los Juzgados de lo Penal las sentencias absolutorias representan un 26% del total y en el ámbito de las Audiencias Provinciales es el del 19%. Un elevado número de estas absoluciones trae causa de la invocación por la presunta víctima del artículo 416 LECrim, es decir, la negativa a prestar testimonio de cargo ante el Tribunal cuando existen con el acusado los vínculos a los que dicho precepto se refieren, en los delitos relacionados con la violencia sobre la mujer, tal y como indican los Fiscales Provinciales en sus correspondientes Memorias.

Este elevado volumen de absoluciones en los juicios por delitos leves ya se constató en 2015, con un 39% de sentencias absolutorias.

Ello viene motivado fundamentalmente por la falta de prueba ante la incomparecencia del denunciante o los acuerdos previos a los que llegan las partes, lo que indica, que la reforma no ha resuelto el mismo problema detectado con los derogados juicios de faltas, en los que las sentencias absolutorias rondaban el 50% de las dictadas. Esto es, son un tipo de juicios que generan una carga de tramitación en juzgados y en la organización de las Fiscalías con un resultado poco efectivo, lo que deberá ser debidamente valorado.

En otro orden de cosas, la estadística de sentencias permite constatar la sintonía o disconformidad entre el criterio mantenido por el Fiscal y la decisión del órgano de enjuiciamiento. Así, en el año 2016, el porcentaje de conformidad con la posición del Ministerio Fiscal en la totalidad de las sentencias, condenatorias y absolutorias, dictadas tanto por los Juzgados de lo Penal como por las Audiencias Provinciales fue del 68%, porcentaje similar al de los dos años anteriores.

En el año 2016 se incoaron 15.324 diligencias de investigación en las distintas Fiscalías territoriales, Fiscalía de la Audiencia Nacional, Fiscalía Anticorrupción y Fiscalía Antidroga, 518 diligencias de investigación más que el año anterior, incremento porcentual del 3,65% respecto al 2015 motivado fundamentalmente por el crecimiento de las diligencias de investigación incoadas en la Fiscalía de la Audiencia Nacional, que ha sido del 15,63 %.

Finalmente, por lo que se refiere a la evolución cualitativa de la criminalidad, encontramos el dato más relevante en el fuerte incremento de las calificaciones por delitos de lesiones: el 30% en las lesiones dolosas ordinarias y el 12% en las imprudentes.

II.- Paso a comentar la actividad de tres órganos centrales del Ministerio Público en los que se concentran los litigios penales de mayor relevancia social: La Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada, la Fiscalía de la Audiencia Nacional y la Fiscalía Especial para la prevención y represión del tráfico ilegal de drogas.

La corrupción constituye, sin duda, y como adelanto, uno de los más graves problemas que afectan a nuestra sociedad actual. Así lo indican reiterados informes y análisis de diferentes organismos e instituciones. Baste citar los llamados barómetros del CIS en los que la corrupción aparece cada mes como la segunda preocupación para los españoles, solo superado por el paro, para refrendarlo.

Si la corrupción es hoy uno de los focos prioritarios de atención del Ministerio Público no es solo porque, como otras formas de delincuencia económica organizada, su magnitud y complejidad hayan invadido la actual economía globalizada, limitando su eficacia y competitividad. Más allá de esta realidad, la inquietud ante el grave fenómeno de la corrupción nace de la certeza de que con ella disminuye la confianza de los ciudadanos en unas instituciones que esta delincuencia pervierte poniendo a su servicio, lo que termina afectando negativamente a la calidad de nuestra democracia.

La corrupción, desgraciadamente presente en cualquier época y régimen político, muestra hoy, sin embargo, unas características bien distintas y más preocupantes que la corrupción que podríamos llamar tradicional o histórica. Entre ellas, los vínculos con otras formas de delincuencia, como los fraudes fiscales, los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, contra el mercado y los consumidores o el blanqueo de capitales. La propia complejidad de los montajes jurídico-económicos empleados por los delincuentes, la habitual utilización de los paraísos fiscales o territorios no cooperantes y el carácter masivo de los datos que los investigadores han de procesar son algunas de las notas presentes en la moderna corrupción, que reclaman la actuación de instituciones capaces de emplear avanzadas técnicas de investigación y de análisis financiero-criminal dirigidas a acreditar los delitos cometidos y sus responsables, identificar los beneficios ilícitos obtenidos y, finalmente, asegurar las fuentes de prueba para su eficaz presentación ante los tribunales.

En este contexto, la tarea de la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada, más de veinte años después de su creación, continúa siendo de enorme relevancia pues debe afrontar con la máxima eficacia, celeridad y transparencia y, por supuesto, con todo rigor jurídico y respeto por las garantías procesales, los procedimientos penales de mayor trascendencia, para transmitir a la sociedad española que el Ministerio Fiscal no tolera espacio alguno de impunidad, y con ello contribuir a regenerar esa confianza en las instituciones democráticas y en quienes las sirven que buena parte de los ciudadanos españoles pudiera haber perdido.

La actividad desplegada durante el año 2016 por la Fiscalía Anticorrupción muestra un significativo crecimiento, que se concreta en el aumento del número de procedimientos penales incoados, 51 más que en el año 2015. Asimismo, se ha producido un auge en la cifra de escritos de acusación, que han pasado de los 47 del año anterior a los 59 del presente año. Y, por último, el número de sentencias se ha elevado hasta 29, esto es, 7 más que a lo largo del año 2015, de las cuales 27 han sido condenatorias y solo 2 absolutorias.

Por lo que se refiere a los procedimientos judiciales, esta Fiscalía intervino durante 2016 en 524 procedimientos judiciales frente a los 371 del año 2015. Este notable incremento, muy superior al de años anteriores, se explica, no tanto en un aumento de los asuntos, sino en la desmembración de determinados procesos penales ya existentes en distintas piezas separadas, al objeto de simplificar y agilizar su tramitación.

Por su parte, la Fiscalía de la Audiencia Nacional sigue dedicando muchos de sus esfuerzos a acometer con la máxima energía el terrorismo yihadista, cuya amenaza internacional se constata desgraciadamente con terrible periodicidad.

Si en el año 2014 se duplicaron las investigaciones por terrorismo yihadista respecto al año anterior y en el 2015 las investigaciones iniciadas por este fenómeno terrorista aumentaron un 69%, representando el 22 % de la cifra total de investigaciones incoadas en toda la Audiencia Nacional, en el año 2016 superan ya el 40 %.

Este llamativo incremento de las investigaciones es consecuencia de la intensificación de la actividad investigadora durante los últimos años ante la irrupción del llamado "Estado Islámico" cuya amenaza se percibe en la actualidad como la más grave y preocupante.

Las investigaciones, siempre complejas y de gran dificultad jurídica, por la propia naturaleza de las actividades investigadas y los medios empleados en su ejecución (internet, redes sociales) alcanzan este año a los novedosos tipos penales introducidos por la Ley Orgánica 2/2015 (adoctrinamiento y adiestramiento pasivos, autoadoctrinamiento y autoadiestramiento, traslado a territorio extranjero controlado por grupo terrorista) con la exigencia de articular una respuesta legal que sea capaz de combinar la eficacia preventiva en la actuación contra la amenaza terrorista con el respeto a las libertades y garantías constitucionales del Estado de Derecho.

La actuación contra las organizaciones criminales es otro de los pilares importantes dentro de las funciones que desarrolla la Fiscalía de la Audiencia Nacional, entre los que destaca el progresivo incremento de los delitos relacionados con los tráficos ilícitos de personas cometidos por grupos organizados, en sus diferentes modalidades: la trata de seres humanos (art. 177 bis), redes de prostitución y corrupción (arts. 187 a 189), e inmigración ilegal (art. 318 bis), con varias decenas de procedimientos incoados.

A su vez, frente a una cierta estabilidad en los años 2012 a 2014 (21.977, 21.299 y 22.500, respectivamente), los procedimientos judiciales en España por tráfico de drogas se redujeron en 2015 a 18.523, un 17,68 % respecto del año precedente y en 2016 han sufrido un nuevo descenso, del 9,35%, hasta llegar a los 16.792. A diferencia de otros años, han aumentado los procesos en provincias como Alicante, Almería o La Coruña y disminuido en otras como Cádiz, Gerona, Huelva, Madrid, Málaga o Murcia.

III.- Las Unidades Especializadas de la Fiscalía General del Estado, coordinadas desde ésta a través de los Fiscales de Sala Coordinadores y de los correspondientes delegados territoriales, han ido convirtiéndose con el paso del tiempo en un referente indiscutible frente a una realidad criminológica que preocupa particularmente a la sociedad y que, por su singularidad, exige una especialización entre los miembros de la Carrera Fiscal.

Así, en el año 2016 llegaron a conocimiento del Ministerio Fiscal, en el conjunto del territorio nacional, un total de 8.035 procedimientos relacionados con la criminalidad informática, una cifra un 64,40% menor que la obtenida en el año 2015, 22.575.

Este sorprendente descenso, que rompe con el progresivo incremento mostrado en los últimos años, merece una aclaración.

En ningún caso han de interpretarse tales datos como un cambio de tendencia en el fenómeno criminal vinculado a las Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TIC) cuya penetración en la actividad política, económica, cultural y social sigue siendo muy elevada. En este sentido, la información, que aún de forma asistemática y parcial, se sigue recibiendo de los ciudadanos, de las empresas y colectivos afectados y de las propias Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y que bien puede ser utilizada como complemento de los datos que ofrecen nuestros registros estadísticos, dan cuenta del permanente crecimiento de tan multidireccionales conductas.

Téngase en cuenta, en primer lugar, que el reflejo estadístico de este fenómeno criminal transversal, que puede manifestarse en comportamientos encuadrables en una pluralidad de figuras delictivas, puede quedar, en ocasiones, oculto en los datos globales correspondientes al registro genérico de las diversas tipologías penales.

Más allá de esta circunstancia, el reflejo de estas conductas en la actividad de los Tribunales y del Ministerio Fiscal se ha visto afectado, de forma determinante, por la nueva redacción dada por ley 41/2015 de 5 de octubre al artículo 284 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, a cuyo tenor los atestados incoados por los cuerpos policiales, en los que no conste autor conocido, no han de ser trasladados con carácter general a la autoridad judicial ni al Ministerio Fiscal.

Pues bien, la aplicación de este precepto ha dado lugar a una reducción drástica en el volumen de diligencias policiales que llegan a conocimiento de los juzgados de instrucción y de las fiscalías por hechos ilícitos relacionados con el uso de las TIC, circunstancia que puede generar una cierta distorsión en la correcta valoración del fenómeno criminal y en la adopción de las medidas necesarias para responder adecuadamente al mismo.

Los denominados delitos de odio, tanto las agresiones por motivos racistas, xenófobos, antigitanos, homófobos y otras formas de intolerancia y discriminación, como el discurso de odio en internet y las redes sociales, han experimentado un cierto incremento. El uso de las TIC permiten no sólo la organización de grupos racistas y xenófobos, sino también la amplia e inmediata difusión de su ideología de odio y, en la mayoría de los casos, su impunidad o cuando menos la extraordinaria dificultad de investigación.

El discurso generador de odio y discriminación no tiene amparo ni cobertura en los derechos constitucionales de libertad de expresión y libertad ideológica o de conciencia de los arts. 16 y 20 CE pues lo que es objeto de castigo no es la expresión en sí de unas ideas, por execrables que sean, sino que esta expresión se haga de modo y en circunstancias que supongan una provocación al odio, la discriminación o la violencia, infringiendo los valores constitucionales de la dignidad humana y de la no discriminación por razón de nacimiento, origen racial, sexo, religión, opinión o cualquiera otra condición o circunstancia personal o social contenidas en los arts. 10 y 14 CE.

Resulta particularmente preocupante que el discurso de odio se está alentando desde partidos políticos con altas representaciones en diversos países, incluso en los que tienen una amplia tradición en la defensa de los derechos fundamentales y en el propio Parlamento Europeo.

En tal sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos viene mostrando su preocupación ante este fenómeno recordando que los discursos políticos que incitan al odio basado en prejuicios religiosos, étnicos o culturales representan un peligro para la paz social y la estabilidad política en los Estados democráticos por lo que resulta de crucial importancia que los políticos, en sus discursos públicos, eviten difundir palabras susceptibles de fomentar la intolerancia.

Sin perjuicio del estudio pormenorizado del delito de trata de seres humanos en cualquiera de sus modalidades (artículo 177 bis CP) que se refleja en anexo de esta Memoria, cabe destacar que durante el año 2016 se han incoado 230 procesos judiciales y 29 diligencias de investigación del Ministerio Fiscal, se han formulado 46 escritos de calificación y se han dictado 29 sentencias.

La lucha contra la prostitución abusiva es de muy difícil persecución en España, principalmente por ser atípico el denominado proxenetismo consentido que constituye el escudo protector de tratantes de mujeres de extrema vulnerabilidad para ser explotadas sexualmente.

La mayoría de las mujeres -desde su primera declaración o retractándose en un momento posterior- apoya las versiones de los proxenetas bien por miedo a sufrir cualquier tipo de represalias en su persona o en sus familiares en los países de donde proceden, bien por temor a ser deportadas.

Por ello un buen número de los procedimientos incoados fenece apenas se recibe declaración a la víctima o tras breve tramitación, sin poderse acreditar las verdaderas condiciones en que ejerce su actividad.

La reforma operada en 2015 del actual artículo 187.1 párrafo segundo del Código Penal, la denominada explotación abusiva consentida, no se ha mostrado, por el momento, eficaz, siendo en este sentido revelador que durante todo el año 2016 no haya prosperado un solo procedimiento por este delito.

Parecida desproporción entre procedimientos incoados y escritos de acusación presentados se observa en los delitos contra los derechos de los trabajadores extranjeros (artículo 312.2 CP), los delitos de ocupación simultánea de trabajadores sin comunicar su alta en el régimen de la Seguridad Social (artículo 311.2º CP) y los delitos de ocupación reiterada de trabajadores extranjeros sin permiso de trabajo (artículo 311 bis CP).

En los delitos del artículo 312.2 CP la desproporción obedece a dos factores bien conocidos: por una parte, un buen número de los atestados policiales remitidos a los Juzgados de Instrucción o relatan hechos sin transcendencia delictiva conforme con la rigurosa doctrina de la Sala Segunda del Tribunal Supremo en esta materia o los procesos abiertos deben ser sobreseídos provisionalmente al no comparecer la víctima, normalmente extranjero en situación irregular sin arraigo ni vinculación con nuestro país, para apoyar la pretensión acusatoria. En los otros supuestos, en muchos casos no es posible acreditar el umbral numérico que exige el artículo 311.2 CP o la reiteración de la contratación que exige el artículo 311 bis CP.

La preservación del medio ambiente es sentida por la inmensa mayoría de los ciudadanos españoles como una prioridad hasta el punto de que su protección penal, contenida en el apartado 3º del art. 45 CE, se encuentra hoy plenamente consolidada en España como una enérgica forma de respuesta ante los más graves desmanes en la edificación y la construcción, que producen importantes daños al interés general y ante los cuales la administración urbanística ha sido con frecuencia incapaz de reaccionar eficazmente.

En el año 2016 se han incoado un total de 2.499 Diligencias de Investigación, de las que 479 corresponden a delitos contra el Medio Ambiente, 893 contra la Ordenación del Territorio y Urbanismo, 83 por Patrimonio Histórico, 439 por delitos contra la Flora y la Fauna, 486 por Incendios Forestales y 119 por Malos Tratos a Animales Domésticos. Del total de diligencias incoadas 982 dieron lugar a la presentación de denuncia o querella y 1.213 fueron archivadas, encontrándose las restantes en tramitación.

En materia de menores, el cambio de criterio en el registro de las diligencias preliminares, acordado en las Jornadas de Delegados de Menores, celebradas en Granada en octubre de 2012, con el propósito de que se registrasen como tales sólo las correspondientes a hechos con relevancia penal perpetrados por menores, adecuando el registro a la realidad criminológica, ha determinado el descenso desde las 102.885 diligencias incoadas en 2011 hasta las 74.525 registradas en el año 2016, con una disminución del 4,5% respecto del ejercicio precedente. Obviamente tales descensos responden a una manera de registrar más racional, pero no implican una correlativa disminución de la delincuencia juvenil.

Ello no obstante, siguiendo otros parámetros más objetivos, como el número de expedientes incoados, los escritos de alegaciones o las sentencias, sí se venía apreciando una progresiva tendencia a la baja de estos delitos. Durante el año 2016, sin embargo, esa tendencia se ha frenado si atendemos a algunos de tales indicadores.

Como novedad relativamente esperanzadora, este año la violencia doméstica (fundamentalmente filio-parental) no sólo desciende de 4.898 causas en 2015 a 4.355 en 2016, sino que esta última cifra es la más baja en lo que va de década. Con todo, sigue siendo un número muy elevado de procedimientos, que absorben una buena parte del quehacer diario de las Secciones de Menores.

El preocupante fenómeno del acoso escolar presenta, a la luz de los informes remitidos por las distintas Fiscalías, unas líneas comunes muy bien definidas.

Se destaca, en primer lugar, un incremento generalizado de las denuncias interpuestas por hechos subsumibles dentro de este amplio concepto. Baste como ejemplo Madrid, donde de 141 asuntos de esa naturaleza denunciados en el año 2015 se ha pasado a los 230 del año 2016.

Tal incremento no se corresponde con un aumento objetivo y real de los comportamientos violentos entre iguales en los colegios, pues la mayor parte de los casos se trata de hechos de escasa entidad, que raramente terminan en acusación por delito contra la integridad moral, solventándose la mayoría por su cauce más adecuado que es el de las soluciones extrajudiciales.

La explicación del elevado aumento de denuncias cabe atribuirlo a la profusión de noticias en los medios de comunicación relacionadas con algunas de estas conductas.

En este punto debe advertirse del no siempre adecuado abordaje mediático de estos temas, que en ocasiones han divulgado informaciones que se correspondían con versiones interesadas de una parte y que no fueron mínimamente contrastadas antes de emitirse o propiciaron algún programa televisivo –que motivó la intervención de la Fiscalía por protección de derechos fundamentales- que pretendía exponer la intimidad de menores víctimas de presuntos acosos, con un enfoque banal, propio de un reality show.

Un fenómeno realmente preocupante, sobre el que vienen alertando las Fiscalías de Menores, es el referido a la edad de los denunciados, que en un porcentaje muy elevado no supera los catorce años. Por citar solo los datos de la Fiscalía de Madrid, de 230 asuntos 90 fueron archivados por ser la edad del presunto autor inferior a catorce años, cifras que se corresponden con las estadísticas que focalizan el problema de la violencia escolar entre iguales sobre todo en la etapa preadolescente, lo que remite, como en tantas ocasiones, a la necesidad de un abordaje educativo y de prevención antes que jurisdiccional. Se trata de conductas que frecuentemente se producen fuera de las aulas, el llamado ciberbullying, favorecido por el inicio en las nuevas tecnologías a edades cada vez más tempranas, lo que motiva que en este ámbito menudeen también los archivos por no alcanzar los autores los catorce años.

En materia de seguridad vial es preciso seguir insistiendo, como en Memorias anteriores, en que la educación vial es ahora más que nunca y sin demérito de las demás, la mejor estrategia para disminuir las tragedias, casi todas evitables, que tienen lugar en las vías públicas.

El repunte de la siniestralidad en 2016 no ha supuesto un crecimiento sustancial de la actividad judicial y del Ministerio Fiscal en el ámbito de la delincuencia vial pues se mantiene prácticamente constante, con un muy ligero incremento del número de procedimientos penales incoados y un descenso, también muy leve, en las cifras de los escritos de acusación formulados por el Ministerio Fiscal y en las sentencias de condena por los delitos viales de peligro.

Como en años anteriores podemos seguir afirmando que el cociente de resolución próximo al 100% entre asuntos ingresados y resueltos es expresivo de la efectividad y rapidez de la respuesta penal de la justicia de tráfico rodado, como lo es el que alrededor del 90% estimado de las condenas son dictadas de conformidad, con cumplimiento inmediato.

En materia de siniestralidad laboral, la cifra de 515 fallecidos habidos en el año 2015 ha sido rebajada a 476 en el año 2016 lo que no nos debe consolar en absoluto, máxime cuando el número de lesionados graves ha sido superior en casi tres veces en el año 2016 a los fallecidos el año anterior, cifra que se repite en el apartado de lesiones leves. Se ha confirmado con ello que el repunte de la economía ha producido un mayor número de accidentes, lo que habría que intentar evitar mediante un sistema reforzado de medidas preventivas, sobre todo en el apartado de obras en construcción y en el sector servicios en el que se ha producido un especial incremento de la siniestralidad.

La violencia de género ha experimentado este año una significativa reducción con relación al año 2015, al pasar el total de mujeres asesinadas a manos de su pareja o ex pareja a 52, lo que supone no sólo una disminución con relación al año anterior, que se saldó con 62 víctimas, sino que se trata de la menor cifra computada en los últimos 10 años, junto con el año 2012, lo que constituye un dato positivo que conviene poner de relieve.

Se aprecia también un ligero aumento en el número de quienes habían denunciado previamente. Así, de las 52 fallecidas, 16 habían denunciado con anterioridad, lo que constituye otro dato que interesa resaltar en la lucha por vencer esta tradicional resistencia a denunciar.

En todo caso, falta mucho camino por recorrer pues, en muchas ocasiones, el círculo más íntimo de amigos, familiares o vecinos era consciente y conocedor de las discusiones, insultos o amenazas existentes entre las parejas, y en otras, la víctima había acudido con anterioridad a los profesionales a pedir ayuda, sin que en ninguno de los casos se hubiera formulado denuncia.

Igualmente preocupante resulta el notable incremento de la violencia de género digital, especialmente entre adolescentes y jóvenes, pues las redes sociales constituyen el principal medio de comunicación entre ellos y a la vez, facilitan el control, la vigilancia y la presión sobre la pareja.

Todo ello pone de manifiesto la necesidad de que las administraciones competentes adopten las medidas precisas para garantizar en el ámbito de la educación la transmisión de valores de igualdad, respeto y no discriminación que permitan corregir una patología con unas raíces sociológicas e históricas tan profundas que no puede ser erradicada únicamente mediante el Derecho Penal.

La Fiscalía siente la máxima preocupación por los hijos menores huérfanos de madres asesinadas a manos de sus parejas, cuyo hogar se rompe y su vida queda marcada por tan trágica vivencia, pero también por hijos menores de mujeres maltratadas que, como se reconoce legalmente tras la reciente reforma de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, son también víctimas y deben ser objeto de atención, protección y asistencia.

Es por ello imprescindible reforzar las líneas de coordinación entre las secciones de Menores y Civil de las Fiscalías a fin de que en el momento de adoptar medidas civiles se tenga conocimiento pleno de todas las circunstancias del proceso penal, evitando resoluciones judiciales contradictorias o difíciles de compatibilizar con las medidas penales adoptadas y que puedan ir en detrimento de la adecuada protección de la víctima.

Finalmente, en el ámbito internacional, debe constatarse la falta de un acuerdo unánime entre los Estados miembros de la Unión Europea en la construcción de la Fiscalía Europea. Tras más de tres años de negociaciones en el seno del Consejo sobre el Reglamento de la Fiscalía Europea, el 22 de diciembre de 2016 se elaboró el último texto de dicho Reglamento. Remitido el texto al Consejo se evidenció la falta de unanimidad, por lo que el 3 de abril de 2017 un total de 16 Estados miembros, incluido España, comunicaron al Consejo de la Unión Europea, al Parlamento Europeo y a la Comisión Europea su intención de establecer la Fiscalía Europea a través del mecanismo de la cooperación reforzada.

La Orden Europea de Investigación (OEI) fue adoptada mediante la Directiva 2014/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014 relativa a la orden europea de investigación en materia penal y debería haber estado implementada en las legislaciones nacionales el 22 de mayo de 2017.

España, en buena medida debido a la existencia de un Gobierno en funciones durante casi todo el año 2016 no ha cumplido con este mandato. Téngase en cuenta que la importancia de la OEI es capital pues sustituye a las clásicas comisiones rogatorias y crea el largamente demandado marco único en el ámbito del reconocimiento mutuo en materia de obtención de pruebas, derogando a partir de la fecha de su entrada en vigor los Convenios Internacionales que actualmente regulan en la UE la asistencia judicial internacional.

La Fiscal de Sala de Cooperación Internacional ha dictado una Instrucción interna para que los fiscales adopten las medidas organizativas necesarias para garantizar el funcionamiento adecuado de la cooperación internacional en esta materia en tanto España no implemente tan trascendental Directiva.

En otro orden de cosas, la materia civil, como ponen de relieve las cifras estadísticas contenidas en la Memoria, está adquiriendo cada vez más relevancia.

Los procesos matrimoniales y relativos a la capacidad y a la filiación, en los que están en juego los intereses de menores de edad o personas con discapacidad, constituyen ejemplos de controversias jurisdiccionales impregnadas de un claro significado público que, como tal, trasciende al particular interés de los litigantes y exige la dedicación de nuestra Institución a la que, en el ámbito de la Administración de Justicia, la Constitución encomienda velar por la defensa de los intereses públicos tutelados por la Ley.

El Derecho Civil está experimentando profundos cambios, en relación directa con la evolución intensa experimentada por la familia, debido al marco constitucional y a los compromisos internacionales asumidos, a cambios de valores y de comportamientos en nuestra sociedad, y en algunos casos, -así en el ámbito de las técnicas de reproducción asistida o en el de la investigación de la paternidad-, a consecuencia de los avances científicos.

En el contexto de esta evolución acelerada puede analizarse el impulso experimentado por el modelo de custodia compartida de los hijos en los supuestos de separación o divorcio de sus progenitores. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha promovido decididamente este modelo y varias Comunidades Autónomas lo han regulado. El Anteproyecto de Ley sobre el ejercicio de la corresponsabilidad parental en caso de nulidad, separación y divorcio de 2013 no llegó a término. En todo caso el modelo se abre paso cada vez con más fuerza.

La mayor complejidad de los problemas que las nuevas situaciones plantean tiene también reflejo en las observaciones y análisis que los Fiscales exponen en la Memoria.

El tratamiento de la discapacidad ha sufrido igualmente una profunda evolución. La Fiscalía está plenamente comprometida con la defensa de las personas con discapacidad y con la implementación de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, hecha en Nueva York el 13 de diciembre de 2006, que abandona el empleo de los términos de incapaz o incapacitación, y los sustituyen por la referencia a las personas cuya capacidad está modificada judicialmente. Esta modificación trasciende de lo meramente nominal para promover toda una nueva filosofía en el tratamiento de las personas discapacitadas, desde el radical reconocimiento de su dignidad y desde el objetivo irrenunciable de lograr su plena integración en la sociedad. El cambio de filosofía propiciado por el Convenio exigirá un esfuerzo de nuestro Legislador para adaptar el marco legal a sus determinaciones.

En todo caso, anticipándonos a esa necesaria adaptación del ordenamiento jurídico, desde el Ministerio Fiscal ya se parte de la incapacitación estructurada como sistema de protección frente a las limitaciones existenciales del individuo, desde el pleno respeto a los derechos fundamentales del sometido a dicho sistema de protección.

La reciente doctrina del Tribunal Constitucional sobre las garantías que debe revestir el internamiento en centros residenciales para personas mayores (de la que es exponente la STC nº 34/2016, de 29 de febrero) ha subrayado la incidencia de este tipo de intervenciones en el marco de los derechos fundamentales. El progresivo envejecimiento de la población y la frecuencia en la utilización de este tipo de servicios hace necesaria la esmerada atención de los Fiscales. El ingreso en los centros residenciales no constituye privación de libertad, pero un porcentaje de residentes, bien al ingreso o bien durante la permanencia en la institución, pueden presentar un deterioro severo en su capacidad de decisión, precisando de tutela en protección de sus derechos fundamentales, no sólo del derecho a la libertad, sino también de los no menos importantes derechos a la integridad física y de acceso a recursos asistenciales.

Para hacer frente a esta problemática se ha dictado recientemente la Circular 2 /2017, sobre el ingreso no voluntario urgente por razón de trastorno psíquico en centros residenciales para personas mayores.

En cumplimiento de esa función del Fiscal de patronus libertatis debe también destacarse la publicación de la Circular 2/2016 sobre el ingreso de menores con problemas de conducta en centros de protección específicos. La Fiscalía, que ya asumió un rol protagonista en la protección de este colectivo especialmente vulnerable, parte de que esta medida extraordinaria debe ser adoptada sólo como último recurso para evitar la desprotección del menor y en cumplimiento de las obligaciones de las entidades públicas como tutores o guardadores, sin que en ningún caso pueda utilizarse como mecanismo de castigo o de defensa social. La especial vulnerabilidad de los menores que acogen estos Centros reclama una singular atención por parte del Fiscal en el ejercicio de las funciones de superior vigilancia que le encomiendan. En aplicación del principio de prohibición de exceso el Fiscal debe analizar la adecuación cualitativa (en relación a las necesidades del menor) y cuantitativa (intensidad y duración) de la medida, su necesidad por inexistencia de otro recurso menos restrictivo que pudiera ser aplicado con igual resultado y su proporcionalidad. Se considera imprescindible la permanente supervisión del Fiscal, tanto de las condiciones de los centros y los procedimientos aplicados, como de la situación de cada uno de los menores residentes.

El ámbito de la protección de los derechos de los consumidores es otra de las áreas que exige la atención del Fiscal.

La Fiscalía ha quedado jurídicamente vinculada a la tutela de los derechos de los consumidores y usuarios, al reconocérsele legitimación para el ejercicio de la acción civil en defensa de sus intereses colectivos y difusos contra comportamientos contractuales abusivos de grandes corporaciones o empresas. Es un ejemplo más de la confianza del Legislador en nuestra Institución, que deriva en una relevante ampliación competencial. Estas nuevas atribuciones contribuyen a proyectar la imagen en la conciencia social del Ministerio Público como protector de los desvalidos exigiendo las correspondientes asignaciones de medios.

Las últimas reformas legales eliminan los obstáculos de legitimación que limitaban la actuación del Ministerio Fiscal, permitiendo la acumulación a la acción de cesación de acciones accesorias como las de restitución de cantidades e indemnización de daños y perjuicios que permitirán una mejor tutela de supuestos de gran trascendencia social, como el de la comercialización de productos financieros complejos, la utilización de cláusulas abusivas o los problemas derivados del uso de condiciones generales de contratación que afectan en general a los intereses colectivos de consumidores y usuarios.

La Circular 2/2010, de 19 de noviembre, acerca de la intervención del Ministerio Fiscal en el orden civil para la protección de los consumidores y usuarios, ya dispuso la designación de un Fiscal en todas las Fiscalías territoriales encargado de la coordinación de las diligencias y los procedimientos judiciales de esta naturaleza. Fruto de este nuevo esquema organizativo, en los últimos años se han sucedido actuaciones pioneras del Ministerio Fiscal, en particular, en materia de protección de consumidores vulnerables.

Debe repararse en que el art. 11 de la Ley de Enjuiciamiento Civil fue nuevamente reformado por la disposición adicional segunda de la Ley 3/2014, de 27 de marzo, que incluyó un nuevo apartado 5 en el que se dispone que el Ministerio Fiscal estará legitimado para ejercitar cualquier acción en defensa de los intereses de los consumidores y usuarios. El precepto no distingue entre la acción individual y la colectiva, permitiendo un amplio margen de actuación en este campo y generando una nueva y singular expansión funcional de la Fiscalía.

Este nuevo marco obliga a una redefinición del modelo organizativo y a la determinación inicial de aquellos aspectos que deben considerarse prioritarios. Es nuestra intención abordar con carácter preferente esta tarea, que ya estamos estudiando en profundidad.

La necesidad de reforzar las actuaciones de la Fiscalía en todos estos ámbitos civiles ha llevado al dictado de la Instrucción 4/2016 sobre las funciones del Fiscal delegado de la especialidad civil y de protección jurídica de las personas con discapacidad de las Comunidades Autónomas. Esta Instrucción parte de que es imprescindible el establecimiento de mecanismos de coordinación para preservar el principio de unidad de actuación en el área civil y, de forma particular, en la protección jurídica de las personas con discapacidad. Para ello, y para potenciar la especialización y por ende, la eficacia y la calidad, se promueve el nombramiento de los Fiscales delegados de las Comunidades Autónomas.

Continuamos, en definitiva, promoviendo el fortalecimiento del Ministerio Fiscal como defensor de la legalidad, del interés público y de los derechos de los ciudadanos, manteniéndolo en la más estricta imparcialidad y exigiendo frente a todos el respeto a su autonomía, constitucionalmente consagrada.