PRESENTACIÓN DEL FISCAL GENERAL
Constituye para mí un honor singular presentar la Memoria de la actividad del Ministerio Fiscal correspondiente al año 2013 ante S.M. el Rey D. Felipe VI, tras haberse cumplimentado con ejemplar normalidad institucional el procedimiento de sucesión en la Corona. El relevo en la más alta Magistratura de la Nación, dichosamente culminado, revalida la vigencia de la Constitución de 1978 como instrumento idóneo para encauzar la convivencia nacional sobre principios democráticos, así como la consolidación de la Monarquía parlamentaria como forma política de nuestro Estado. El Ministerio Público, institución de relevancia constitucional cuya representación me honro en ostentar, desea sumarse al agradecimiento que el pueblo español con entera justicia ha rendido y rinde a la labor de S.M. el Rey D. Juan Carlos I, al tiempo que desea a su sucesor un reinado tan venturoso y fructífero como el suyo.
La Memoria del año 2013, como se desprende de una somera lectura de su contenido, da continuidad al nuevo modelo expositivo que inauguramos el año pasado, que trata de dar mayor visibilidad al desempeño profesional de los Fiscales mediante la reseña directa de los actos procesales y extraprocesales más significativos de su desempeño, entre otros calificaciones, asistencia a juicios y diligencias de investigación penal.
Los datos globales que extraemos de las aplicaciones estadísticas no experimentan una variación acusada si los cotejamos con los obtenidos en anualidades precedentes, pues el modelo procesal al que aplicamos nuestro esfuerzo es sustancialmente el mismo, y de alguna manera es el procedimiento el que condiciona la forma, y a través de ella, la frecuencia y contenido de nuestros actos.
No excusaremos pese a ello una somera cita de los datos más relevantes para comprender la dimensión cuantitativa del trabajo del Fiscal: en el ejercicio memorial hemos evacuado un total de 287.740 escritos de calificación provisional, hemos asistido a 171.455 juicios orales por delito, y hemos alcanzado acuerdos con la defensa en el 34 por 100 de los mismos; las sentencias han sido conformes con el criterio del Fiscal en un 58 por 100 de los casos cuando las han dictado los Juzgados de lo Penal y en un 56 por 100 cuando las han pronunciado las Audiencias Provinciales. Por otra parte, en el ejercicio de las atribuciones que el ordenamiento procesal nos otorga para investigar autónomamente delitos hemos incoado un total de 14.181 diligencias de investigación.
Nuestra Memoria no se conforma con la exposición de las cifras estadísticas, sino que ajustándose al mandato legal y estatutario elabora a partir de las mismas un sugestivo análisis de la evolución cuantitativa y cualitativa de la delincuencia que, nuevamente hemos de decir, hace aflorar un problema que ya nos es desgraciadamente familiar: el estrés burocrático generado por la gestión masiva de expedientes, que afecta por igual a la oficina fiscal y judicial.
Mueve a reflexión el vano que se abre entre el dato bruto de diligencias previas incoadas en el año (4.036.984) y el rendimiento neto de procedimientos con sustantividad propia tras efectuarse el descuento de inhibiciones, acumulaciones y archivos rápidos, que los dejan reducidos a 661.556. Esta cifra es la que identifica la masa crítica de procedimientos abreviados que proporciona la referencia cuantitativa real de la justicia penal en nuestro país; sobre esta cifra, las calificaciones evacuadas por el Fiscal representan un 23 por 100.
Los juicios de faltas merecen un año más un comentario crítico y una nueva apelación a la necesaria y siempre pendiente reforma sustantiva y procesal. Seguimos encallados en el paradigma de la ineficiencia. El Fiscal asistió a 326.883 juicios de faltas, lo que representa un 66 por 100 del total de sus asistencias a juicio oral, dato que por sí causa desazón. El enjuiciamiento por el trámite inmediato alcanzó un exiguo 9 por 100, rubricando el paradójico fracaso de un modelo de agilización que tan útil se muestra, en cambio, cuando se trata del enjuiciamiento rápido de delitos. Las Fiscalías territoriales que deben cubrir las necesidades del servicio desde la precariedad de medios se ven frecuentemente obligadas a planificar el desplazamiento de sus efectivos personales a lo largo de un mapa judicial geográficamente disperso para, a la postre, conseguir un magro resultado, pues la estadística nos dice que prácticamente la mitad de estos juicios de faltas concluyen en sentencia absolutoria, en ocasiones debido al desinterés que muestran las mismas partes afectadas. Y cuando la sentencia resulta ser condenatoria, se moviliza a continuación la oficina judicial y fiscal en un postrero esfuerzo que no tiene otro objeto que materializar penas de escasa eficacia retributiva o social. La ratio coste/resultado de este tipo de procedimiento no resiste el más somero análisis, pues se distraen recursos escasos para abordar formas de conflicto de dudoso tratamiento penal y que pudieran obtener una respuesta más eficaz en otras instancias oficiales o comunitarias.
La Fiscalía General del Estado ha cuestionado y cuestiona este modelo, sin que el proyecto de reforma del Código Penal actualmente en trámite parlamentario nos permita abrigar mayores esperanzas de mejora, pues como ya tuvo oportunidad de decir el Consejo Fiscal en el correspondiente informe al anteproyecto, el mero desplazamiento de la mayoría de las faltas al Libro II del Código Penal para colocarlas bajo la etiqueta de delitos leves cambia el nombre de las cosas, pero no su realidad.
Otra cuestión que reclama urgentemente nuestra atención es el de los tiempos medios de gestión procesal que nos suministran los datos estadísticos recogidos en las Fiscalías: entre la incoación del procedimiento y la evacuación del escrito de calificación provisional por el Ministerio Fiscal transcurren de media 393 días en el procedimiento abreviado, 722 días en el sumario y 538 días en el jurado; desde la calificación provisional del Fiscal hasta la fecha del primer señalamiento de juicio oral transcurren de media otros 532 días en el procedimiento abreviado, 250 días en el sumario ordinario y 317 días en el jurado.
A continuación afrontamos el otro gran problema de la justicia penal en España, la elevada proporción de suspensiones de juicios, que alcanza el 26 por 100 de los señalamientos en los Juzgados de lo Penal y el 21 por 100 en las Audiencias Provinciales, con el consiguiente retardo de las causas. Concluso el juicio oral y dictada sentencia en la instancia, el tiempo medio de resolución de los recursos que se interponen contra la misma es de 179 días.
La suma de los tiempos de cada fase del procedimiento nos suministra la imagen más acabada de la morosa cadencia que lastra la justicia penal en nuestro país. Su impacto en el rendimiento del servicio es bien conocido: la eficacia de la acción penal decae, las pruebas, singularmente las personales, se debilitan o dispersan, las oficinas judicial y fiscal se congestionan con el aluvión de expedientes inconclusos que acrece las nuevas incoaciones, y la aplicación en sentencia de la circunstancia atenuante de dilaciones indebidas se convierte en un remedio de última hora que sólo compensa, y de forma muy relativa, a la parte pasiva del proceso, cuando no se produce, en los casos más extremos, la declaración judicial de prescripción, que frustra definitivamente las expectativas de las víctimas y de la sociedad en general de lograr una respuesta condigna al hecho delictivo.
Es cierto que las conformidades aportan un alivio relativo de la congestión burocrática al facilitar la terminación anticipada de un porcentaje importante de procedimientos, aunque con dispar incidencia según su tipología: 80 por 100 en el ámbito de las diligencias urgentes, 47 por 100 en procedimientos abreviados de conocimiento de los Juzgados de lo Penal y 34 por 100 en los procedimientos competencia de las Audiencias Provinciales.
Reforzar la cultura del consenso e intensificar la aplicación de los protocolos de conformidad previa ya vigentes constituyen fórmulas de agilización de la justicia penal que el Ministerio Público, con su natural pragmatismo, apoya plenamente. Estas medidas, no obstante, constituyen remedios puntuales de alcance limitado que no deben distraernos del verdadero objetivo reformador que ha de inspirar la labor de nuestros legisladores: la refundación del proceso penal español mediante la sustitución de nuestra centenaria Ley de Enjuiciamiento Criminal.
En este punto es inevitable expresar un cierto grado de frustración, porque las expectativas otrora despertadas no han sido cumplidas. El borrador de Código Procesal Penal elaborado por una Comisión de Expertos de alta cualificación designada por el Ministerio de Justicia anunciaba un giro histórico por el que se transfería la investigación de los delitos al Ministerio Fiscal. Independientemente del juicio particular que merecieran algunos de sus contenidos, la difusión de este borrador resultó sumamente estimulante pues alentó las esperanzas de cambio y estimuló el debate doctrinal y social sobre el modelo más adecuado para equilibrar eficacia y objetividad en la instrucción penal.
Desafortunadamente el Ejecutivo parece haber desistido, al menos por el momento, de impulsar una iniciativa legislativa de reforma del proceso penal que a casi todos nos parecía necesaria. Al margen del calendario legislativo, lo cierto es que la realidad está demandando ya una potenciación de la actividad investigadora del Fiscal para lograr una Justicia penal eficaz, rápida y plenamente operativa, que cumpla con las expectativas de la sociedad; por tal motivo la Fiscalía General del Estado ha decidido estudiar la posibilidad de crear, dentro del vigente contexto procesal, la creación de equipos de investigación en las principales Fiscalías.
Partimos de la constatación de que la actual estructura organizativa de Juzgados de Instrucción y de las Fiscalías territoriales está encontrando dificultades para dar respuesta a aquellos supuestos en los que la naturaleza del hecho delictivo y su complejidad exigen una mayor dedicación.
Es imprescindible organizar los medios disponibles a fin de conseguir un Fiscal verdaderamente impulsor de la investigación para las causas complejas con gran trascendencia, evitando –como en la actualidad ocurre– que estos procedimientos se perpetúen en el tiempo, con la consiguiente desmoralización social y pérdida de confianza en la Justicia y, por ende, en las Instituciones.
A tal efecto se considera procedente impulsar la creación de Unidades de Investigación, integradas por Fiscales Especializados, asistidos de unidades adscritas de policías y peritos, que sean capaces de perfilar con rapidez el objeto del proceso y practicar con agilidad las diligencias imprescindibles para concluir la instrucción y permitir un enjuiciamiento de los hechos en tiempos razonables.
Los recursos necesarios para poner en marcha este proyecto serían mínimos, teniendo en cuenta además los enormes réditos que para la Justicia y, por ende, para el Estado de Derecho, podrían obtenerse. Estas Unidades o Secciones de Investigación se implantarían inicialmente en las grandes Fiscalías.
La Fiscalía General del Estado también ha impulsado un grupo de estudio para explorar las posibilidades de ampliar el enjuiciamiento rápido de delitos. Su objetivo es el análisis de la aplicación del actual modelo de Diligencias Urgentes, que en el año 2013 ha gestionado la mitad de las calificaciones del Ministerio Fiscal (47 por 100) y permitido la conclusión consensuada en fase de instrucción de un 80 por 100 de los asuntos calificados.
La eficacia del procedimiento es indudable, pero presenta dos graves limitaciones que desvirtúan su eficacia: la mayoría de los asuntos calificados se sitúan en la órbita de los delitos contra la seguridad vial (53 por 100) y, muy a la zaga, de la violencia de género y doméstica (14 por 100) y el patrimonio (11 por 100); de otro lado, los asuntos no conformados en el Juzgado de Guardia se estancan en espera del señalamiento en los Juzgados de lo Penal, donde pueden transcurrir hasta dos años antes de que se dicte sentencia.
Nos parece importante impulsar prácticas y acuerdos que ayuden a extraer todas las posibilidades que encierra este modelo procesal. Hemos de explorar las vías que permitan generalizar su aplicación en el caso de delitos contra el patrimonio de carácter flagrante o cuasiflagrante y de cualesquiera otros delitos que resulten de investigación sencilla. La implantación de un turno de guardia en los Juzgados de lo Penal de las grandes capitales para el conocimiento de los casos no conformados en instrucción reduciría sin duda los tiempos de respuesta penal.
Desde la Fiscalía General se impulsó asimismo un grupo de trabajo para la redacción de un nuevo Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. Sus trabajos han culminado. La idea que preside el documento elaborado es la de reforzamiento de la autonomía del Fiscal a fin de garantizar su función por excelencia de custodio de la Ley.
Desde mi comparecencia ante la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados el 25 de enero de 2012 he defendido como una de las bases de mi mandato la necesidad de dotar de una mayor autonomía al Ministerio Fiscal. Son reivindicaciones de las que he sido abanderado toda mi vida.
La vertebración de la institución sobre el principio de imparcialidad y su equilibrada adecuación al principio de unidad, deben ser las claves de bóveda del nuevo edificio.
La línea dominante de la reforma ha de ser la potenciación de la autonomía ad intra y ad extra del Ministerio Fiscal. Reforzar a la Fiscalía General del Estado como órgano directivo del Ministerio Público, dotándola de presupuesto propio y control del gasto, sin que de ello se derive una preponderancia absoluta sobre los restantes órganos de la Institución, que han de conservar su autonomía, particularmente el Consejo Fiscal, máximo órgano de representación de la Carrera, y la Junta de Fiscales de Sala, supremo órgano de conformación doctrinal. Se trata ante todo de establecer un sistema de checks and balances, que aseguren un saludable equilibrio recíproco y una prevención de decisiones arbitrarias o poco meditadas. También buscamos reforzar los mecanismos de blindaje, tanto hacia el exterior como en el interior del Ministerio Público, de la autonomía del Fiscal.
Considero prioritario reforzar la posición del Consejo Fiscal, órgano representativo de los Fiscales como lo evidencia su procedencia democrática. Sus criterios deben tener mayor poder decisorio; sus atribuciones deben ser convenientemente ampliadas. De lo contrario seguiremos desaprovechando su enorme virtualidad como medio de transmisión de las inquietudes y aspiraciones de la carrera.
También estimo que ha llegado la hora de establecer mecanismos de defensa institucional de los Fiscales que se vean ilegítimamente perturbados en el ejercicio de su función. Un Fiscal atacado en su objetividad debe ser defendido con denuedo, pues la imparcialidad de la Justicia también sufre con estos ataques.
Otro de los proyectos vertebradores de mi mandato, la elaboración de un nuevo Libro Blanco del Ministerio Fiscal, ha visto venturosamente la luz. Constituyó para mí motivo de singular orgullo poder hacer entrega del mismo a S.M. el Rey D. Juan Carlos en audiencia concedida a los vocales del Consejo Fiscal el pasado día 20 de marzo. También he tenido la oportunidad de entregarlo al Gobierno de la Nación y a las Cámaras Legislativas, y he instruido expresamente a los Fiscales Superiores para que lo difundan a todos los Consejos de Gobierno autonómicos.
Este documento histórico es fruto del esfuerzo colectivo de los miembros de la Carrera Fiscal, impulsado y coordinado por el Consejo Fiscal con el fin de obtener una «fotografía institucional» del Ministerio Fiscal que refleje su realidad y sirva de base para su reforma.
La metodología de trabajo se ha inspirado en la máxima participación posible de todas las Fiscalías y de todos los Fiscales, concibiendo al Libro Blanco como una tarea de todos, con información y propuestas «de abajo hacia arriba». Con tal finalidad se celebraron Juntas en todas las Fiscalías en las que tras el debate abierto se fijó posición y se formularon propuestas sobre las diferentes materias sometidas a su consideración.
Este «chequeo» no es un mero estudio técnico o análisis teórico, ni pretende convertirse en un fin en sí mismo: el nuevo Libro Blanco trata de contribuir, desde el pragmatismo, a trazar las líneas de la evolución futura del Ministerio Fiscal, en la medida en que constituye una pieza clave para el correcto funcionamiento del Estado de Derecho, y busca apuntalar los valores constitucionales sobre los que se fundamenta. El fin último no puede ser otro que proporcionar un mejor servicio a la Justicia, y, en definitiva, a la ciudadanía.
La idea básica que subyace en el mismo es simple: para ganar en eficacia es necesario reforzar la Institución, dotarla de autonomía y redimensionarla funcionalmente. Para garantizar el principio de unidad de actuación y con él, los de seguridad jurídica e igualdad ante la Ley, es preciso dotar a sus órganos centrales con los necesarios instrumentos. Para garantizar la excelencia y la calidad en las intervenciones del Fiscal es necesario perfilar con precisión su dimensión funcional.
El Libro Blanco se estructura por ello en cinco grandes apartados:
Una revisión en profundidad de las funciones encomendadas al Fiscal, que a lo largo de los años se han extendido más allá de lo necesario. La intervención preponderante el Fiscal debe seguir residenciada en el proceso penal, sin que ello signifique que se deba obviar o minusvalorar su participación en los otros órdenes jurisdiccionales siempre y cuando entren en juego intereses públicos o sociales relevantes. En todo caso, debe garantizarse que su actuación se produzca en el ámbito de la Administración de Justicia.
En segundo lugar incidimos en la necesidad de reforzar la autonomía del Fiscal como presupuesto de la imparcialidad de su actuación, proponiendo fórmulas adecuadas para la realización de ese objetivo.
También reiteramos la necesidad de reforzar la unidad como eje central del funcionamiento de la institución, a la vista de la complejidad que ha ido adquiriendo su organización territorial y funcional. La actual estructura del Ministerio Fiscal se edifica sobre dos ejes, el despliegue territorial y el principio de especialización. Es necesario avanzar hacia fórmulas de coordinación interna para evitar que se produzca la erosión del principio de unidad de actuación como instrumento de la seguridad jurídica.
También se aborda la necesidad de reforzar la posición de la Fiscalía General del Estado como órgano de dirección del Ministerio Fiscal, dotándola de mayores niveles de autonomía en su gestión.
Finalmente, persistimos en la reivindicación de la individualización presupuestaria de las partidas correspondientes al Fiscal como requisito necesario para la correcta planificación de sus necesidades y como medio para facilitar el control del gasto.
No ha cesado en el año 2013 el empeño del Ministerio Público en esclarecer y perseguir los casos de corrupción que le han sido directamente denunciados o de los que ha tomado conocimiento por su intervención en los correspondientes procesos penales. En este ámbito de actuación resulta reseñable la actividad de la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada, por sí misma y por medio de su red territorial de Delegados, que se ha caracterizado por un incremento del número de Diligencias de Investigación incoadas y del número de procedimientos judiciales en los que intervino: en el año 2013 asumió 55 nuevas causas, frente a las 41 del año precedente; también aumentan los escritos de acusación, que pasan de 21 en el año 2012 a 35 en el 2013. A lo que se suma un más que satisfactorio grado de conformidad de las sentencias con las acusaciones formuladas por la Fiscalía, pues todas ellas (18) han sido condenatorias, total o parcialmente.
La eficacia demostrada por esta Fiscalía Especial, apoyada en la solvencia y versatilidad de su red territorial de Fiscales Delegados y en la excelencia técnica de sus Unidades adscritas (AEAT, IGAE, Policía Nacional, Guardia Civil) acredita una larga trayectoria de servicio a la causa de la justicia en un terreno escabroso por sus implicaciones económicas, sociales y políticas.
El frente judicial contra la corrupción empieza a rendir frutos, de lo que es buena muestra el porcentaje de condenas logradas. La estadística procesal, sin embargo, no alivia la zozobra del ciudadano abrumado por la insidiosa frecuencia con que los casos de corrupción asoman a la palestra pública. Son muchos y desbordan los recursos de fiscalías y juzgados, que alcanzan a proporcionar respuestas puntuales y ejemplarizantes, pero de ningún modo suficientes para abarcar la totalidad del problema. Precisamos por ello de una reflexión de más largo alcance, que parta de la idea de que la justicia penal es el último recurso que le queda a la sociedad para salir al paso de esta lacra y que la respuesta que proporcione no siempre va a resultar tempestiva o plenamente reparadora.
Uno de los grandes problemas que afrontamos es el retorno a la sociedad de los capitales defraudados, pues las medidas cautelares y de ejecución patrimonial no siempre alcanzan su objetivo. Se impone por ello la necesidad de articular mecanismos de prevención, que aborden el problema en sus orígenes, que lo atajen antes de que nazca, para lo cual se deben crear mecanismos de alerta temprana en el seno de las instituciones públicas, partidos políticos, sindicatos, empresas, fundaciones y demás entes involucrados en la gestión de la cosa común, reforzar los actualmente existentes, como el Tribunal de Cuentas y sus homólogos autonómicos, así como desarrollar en el plano social una intensa campaña de concienciación ciudadana que podría empezar en las escuelas. La lucha contra la corrupción y la criminalidad organizada no debe ser vista como un mero desempeño funcional de los profesionales de la Justicia y de las Fuerzas de Seguridad, demanda la colaboración de todos, pues en esta partida nos jugamos la propia esencia democrática de nuestra convivencia.
Espero que la Memoria que en el nombre del Ministerio Público tengo el honor de presentar suministre a los poderes públicos y a la ciudadanía en general un resumen conciso y claro de los resultados obtenidos, de las carencias detectadas y de las perspectivas futuras de nuestra acción. Deseo igualmente que sea percibida por todos como un ejercicio de transparencia que haya contribuido a acercar nuestra Institución a la sociedad.