10.1 Introducción
La exposición que a continuación se desarrolla de las actividades del Ministerio Fiscal en el ámbito internacional es incluso más resumida que la de años precedentes por necesidades de espacio, si bien en la página web del Ministerio Fiscal (www.fiscal.es) en el apartado de Documentos y Normativa del área de Cooperación Internacional puede encontrarse el texto ampliado, incluyendo secciones que no aparecen en esta versión (novedades legislativas y jurisprudenciales, información ampliada sobre las Ordenes Europeas de Detención y Entrega, Fiscalía Europea, etc.).
Hecha esta advertencia, en las siguientes páginas se procederá a desgranar muy sucinta y sumariamente las actividades que se engloban en el genérico titulo de cooperación internacional, a saber, actividades institucionales del Fiscal General y en general del Ministerio Público español, participación en misiones de cooperación al desarrollo y cuestiones relativas estrictamente al ámbito operativo del auxilio judicial internacional.
Junto a lo anterior, hemos de destacar que la participación de la Fiscalía en las distintas evaluaciones de organismos internacionales se coordina, salvo contadas excepciones, también por la Fiscal de Sala de Cooperación Internacional y este año el trabajo en la información y preparación de las visitas de evaluadores ha sido especialmente relevantes, bastando mencionar la evaluación llevada a cabo por el Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO) en relación con la prevención de la corrupción de parlamentarios, jueces y fiscales. El informe[11] resultante de esta evaluación constata que la percepción que se tiene de los Fiscales es la de un cuerpo profesional altamente cualificado, que goza de una positiva valoración por parte de los ciudadanos. A la vez, se hacen interesantes recomendaciones y consideraciones como la conveniencia de reconsiderar la forma de designación y el plazo del mandato del Fiscal General, la necesidad de que existan reglas claras y procedimientos legales para favorecer la transparencia de las comunicaciones entre el Fiscal General del Estado y el Gobierno, la conveniencia de un código de conducta para fiscales, mejoras en el procedimiento disciplinario y la necesidad de proporcionar mayor autonomía de gestión de los medios del Ministerio Público.
Mención específica merecen también las visitas del Relator de Naciones Unidas contra el Racismo, y del Relator Especial de Naciones Unidas sobre Promoción de la verdad, en el seno del Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre Desapariciones Forzadas, coordinadas por el MAEC y en las que la Fiscalía prestó toda su colaboración. No puede dejar de mencionarse, aunque la evaluación tuvo lugar ya en 2014 el trabajo desarrollado para la preparación del cuestionario relativo a la Sexta Ronda de Evaluaciones de la Unión Europea que se centró en esta ocasión en la implementación de las Decisiones de Eurojust y la Red Judicial Europea.
10.2 Evaluación general del funcionamiento de la Cooperación Internacional
La constatación de que la cooperación internacional es un mecanismo procesal imprescindible para la investigación de las conductas más graves que afectan actualmente a nuestra sociedad no ha llevado lamentablemente al Ministerio de Justicia a tomar aún la decisión de regular debidamente a través de una ley de cooperación internacional en materia penal esta cuestión de tan necesario abordaje. Aunque sin duda los convenios internacionales y las distintas herramientas y mecanismos existentes resuelven muchas de las cuestiones urgentes, el incremento y la cada vez mayor complejidad de los temas a plantear requieren una respuesta normativa clara a nivel nacional. No está debidamente analizado el papel que corresponde a las distintas autoridades en el ámbito del auxilio judicial internacional y se mantienen practicas arraigadas de funcionamiento que no se compadecen ni con la realidad de un mundo sin fronteras ni mucho menos con las directrices de la Unión Europea, que tienden cada vez con mayor frecuencia a colocar la cooperación judicial internacional exclusivamente en un ámbito procesal y, por tanto con exclusión, de cualquier intervención de los Ejecutivos de los Estados miembros.
Una simple reflexión sobre el tipo delitos para cuya investigación actualmente se solicita cooperación internacional aconseja limitar, como ya hace la Unión Europea, la intervención de autoridades gubernativas para así garantizar debidamente el secreto de las actuaciones judiciales que bien podría verse en riesgo por la posible indebida intromisión de otras autoridades ajenas a la investigación.
En ese sentido es de destacar la necesidad de respetar el principio de comunicación directa entre autoridades judiciales dentro de la UE, siguiendo la pauta iniciada por el Ministerio de Justicia francés que ha decidido exigir a las autoridades europeas el debido cumplimiento de lo dispuesto en el art 6 del Convenio de Asistencia Judicial entre los Países Miembros de la UE de 29 de Mayo de 2000 y lleva a cabo la devolución de todas aquellas solicitudes que debiendo ser remitidas directamente entre autoridades judiciales se envían a través de autoridades centrales. La inercia y la falta de conocimiento de esta materia hace que las autoridades judiciales españolas sigan, 10 años después de la entrada en vigor del Convenio, utilizando a la autoridad central también para la remisión de solicitudes que deberían remitirse directamente. Para incentivar y ayudar al debido cumplimiento de este artículo la Fiscal de Sala de Cooperación Internacional remitió un oficio a todos los Fiscales recordando lo dispuesto en este artículo y proporcionando todos los datos necesarios para la remisión correcta de las comisiones rogatorias (disponible en la página web del Ministerio Fiscal). La transmisión directa es una medida positiva que debe impulsarse por su mayor eficacia, porque redunda en un empoderamiento de las autoridades judiciales en el ámbito de la colaboración con sus compañeros de otros países, y acelera el proceso superando barreras burocráticas pero también porque garantiza mejor el debido secreto y reserva de las actuaciones judiciales.
En relación con la cuestión de la comunicación directa debe hacerse una reflexión sobre una consecuencia, en este caso negativa, del nuevo sistema y es la pérdida de la estadística ya que el nuevo sistema de traslado directo de solicitudes de auxilio no ha venido acompañado de ninguna reorganización interna en esta materia y el resultado es que la estadística general de la actividad procesal relacionada con la cooperación internacional se ha convertido en una tarea imposible, al recoger cada Institución exclusivamente las comisiones rogatorias por las mismas recibidas. Es urgente la necesidad de interconexión de los distintos sistemas de registro para poder tener un panorama mínimamente real de lo que ocurre en este ámbito.
Las reflexiones que se hacían el año pasado y el anterior en relación con la falta de implementación de varias Decisiones Marco y Directivas que desarrollan el principio de reconocimiento mutuo está en vías de solución con el Proyecto de Ley de Reconocimiento Mutuo que el Ministerio de Justicia ha enviado en 2014 al Parlamento y que ya se ha comentado en el apartado anterior. En todo caso, el Proyecto deja fuera de su regulación algunos otros documentos como la Decisión Marco 2009/948 de 30 de noviembre sobre la prevención y resolución de conflictos de Jurisdicción en los procesos penales, que debería encontrar un acomodo en alguna norma nacional.
Igualmente es importante dejar plasmada la dificultad que están planteando en España la constitución y el funcionamiento de ECIs cuando participan en ellos autoridades judiciales o fiscales distintas de la Audiencia Nacional. La Fiscalía ya solicitó en la Memoria de 2012 (correspondiente al periodo de actividad de 2011) la modificación de la Ley 11/2003 de 21 de mayo reguladora de los equipos conjuntos de investigación penal en el ámbito de la Unión Europea. La ley nos parece inconsistente e incongruente en relación con varios puntos y, en especial, en el diseño de las competencias para la adopción de los acuerdos de constitución de los Equipos y en el olvido de las especiales características del procedimiento español, en el cual el papel del Ministerio Fiscal y el lugar que debe ocupar en el equipo no ha sido contemplado. Otras cuestiones auguran también problemas como la valoración como prueba de las actividades llevadas cabo por el equipo, la imprevisión sobre la documentación de las actuaciones del equipo o la incorporación del material obtenido. La ley no se plantea tampoco la imposibilidad de mantener el funcionamiento del equipo cuando las actuaciones no son secretas, en tanto la intervención de las defensas en la investigación en España se adelanta a la fase de investigación, lo que exigiría su presencia en actuaciones llevadas a cabo en otros Estados en un estadio que en éstos se califica de preprocesal. Por otro lado, el papel otorgado al Ministerio de Justicia para la decisión de los términos del acuerdo en el que se determinan cuestiones tan relevantes como su composición, objeto de investigación, plazos, determinación del líder, etc., son de dudosa constitucionalidad puesto que son decisiones absolutamente vinculadas al procedimiento penal, todo ello sin necesidad de mencionar la extravagancia de reconocer la autonomía de la Audiencia Nacional para constituir los equipos en materia de su competencia y denegarla al resto de órganos jurisdiccionales o fiscalías.
Al hilo de esta reflexión no debemos dejar de plasmar que la práctica diaria de la cooperación internacional pone de manifiesto en este y en otros temas las enormes dificultades de articulación de un sistema procesal como el español en un espacio judicial europeo en el que la instrucción o la investigación es responsabilidad de Fiscales u otras autoridades con competencias exclusivas en la investigación de determinado tipo de delitos. En definitiva, los problemas planteados a las autoridades españolas en los referidos equipos no son más que el reflejo de un sistema procesal que no encaja con el resto de los países europeos y que reiteradamente pone de manifiesto su ineficacia para un trabajo ágil en la actividad investigadora.
En lo que se refiere al ámbito de la cooperación civil, cabe señalar que tampoco contamos en España aún con un texto de Ley de Cooperación Civil pese a que la Ley de Enjuiciamiento Civil del año 2000 marcó el plazo de un año para la promulgación de esa norma. Nuevamente son las normas internacionales, especialmente las europeas y las que derivan de la Conferencia de la Haya de Derecho Privado, las que resuelven los crecientes conflictos de derecho internacional público, especialmente en materia familiar. Es imprescindible que la aprobación de estas normas internacionales no quede en el vacío y vayan acompañadas de las medidas internas necesarias para favorecer su debida aplicación. En todo caso, parece que ya en 2014 el Ministerio de Justicia trabaja en un borrador de texto de Ley de Cooperación Civil que junto a la previsión de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Civil que contiene el Anteproyecto de Ley de Jurisdicción Voluntaria para la regulación de la restitución de menores en casos de sustracción ilegal, solventarán parte importante de los problemas generados por la insuficiencia de normas internas.
10.3 Actividades de las Fiscalías en relación con el auxilio judicial internacional
10.3.1 Cuestiones organizativas
La Fiscal de Sala de Cooperación Internacional tiene la responsabilidad de organizar y coordinar toda esta actividad contando únicamente con dos Fiscales destacados por el Fiscal General del Estado, uno de ellos desde la Secretaría Técnica y otra Fiscal desde la Fiscalía Provincial de Madrid. Es no sólo deseable sino necesario la consolidación de esta situación, provisional desde 2011, el año próximo con el Real Decreto de ampliación de plantilla, como igualmente lo es la plasmación de la creación de una Unidad de Cooperación Internacional en próximas reformas estatutarias que adecúen la estructura a la actividad que realmente se asume y que va mucho más allá de la coordinación de la actividad de delegados y una red de especialistas, y que abarca toda una actividad institucional que en la mayoría de las Fiscalías extranjeras tiene desde hace años individualidad e institucionalidad propia en respuesta a los requerimientos de especialización que se reiteran en distintas organizaciones internacionales, como en el Consejo de Europa a través de la Recomendación del Consejo de Ministros 19 (2000) y la opinión 1 (2007) del Consejo Consultivo de Fiscales.
La actividad de las Fiscalías en relación con el auxilio judicial internacional es asumida preferentemente por los delegados de Cooperación Internacional en cada una de las Fiscalías Provinciales y por los demás miembros de la Red de Fiscales de Cooperación Internacional quienes ejecutan directamente todas las comisiones rogatorias pasivas recibidas en las Fiscalías, tal como establece la Instrucción 2/2003, colaborando y auxiliando a aquellos Fiscales encargados de diligencias de investigación en la emisión y remisión de aquellas solicitudes activas que fueran necesarias para el esclarecimiento de los hechos objeto de las mismas.
La situación en las Fiscalías especiales no es muy diferente, aunque en ellas no existen propiamente «delegados» designados como tales sino Fiscales, también designados a propuesta del Fiscal General pero nombrados por el Ministerio de Justicia, que actúan como puntos de contacto directos de las redes internacionales de cooperación y que, dependiendo de la organización interna establecida por el Fiscal Jefe, o bien ejecutan directamente las comisiones rogatorias o bien al menos coordinan su ejecución, siendo responsables de favorecer la unidad de actuación en este ámbito y del mantenimiento del registro de expedientes de cooperación, además de remitir la necesaria información a la Fiscal de Sala sobre cuantas incidencias se produzcan en relación con este ámbito de actividad, sin perjuicio por supuesto de las comunicaciones que el Fiscal Jefe considere oportunas.
Al crecimiento de la actividad internacional responde el incremento del número de Fiscales que atienden esta materia, de forma que cada año se incorporan nuevos especialistas a las distintas secciones de cooperación internacional en las fiscalías territoriales. El aumento de las secciones se produce lógicamente en aquellos lugares que por sus características tienen una mayor incidencia de actividad internacional. En este sentido cabe reseñar que en el año 2013, la Red Judicial Europea vuelve a contar con un punto de contacto en Málaga, nombramiento que ha recaído en don Jorge Andújar, quien se incorpora así a la actividad en esta provincia bajo la coordinación del delegado en esta Fiscalía pero favoreciendo además un contacto más directo con las Fiscalías europeas que siempre han reclamado una relación más accesible y fácil con la Fiscalía de Málaga que tenían hasta quien ejercía esta función fue nombrado Miembro Nacional de Eurojust.
Por otro lado, si el año pasado se incorporaron a las secciones de cooperación de Málaga Fiscales del área de Marbella y de la sección territorial de Torremolinos, este año y por las mismas razones de necesidad de atención a territorios con especiales requerimientos en el ámbito internacional, se ha incorporado una nueva Fiscal, desde San Bartolomé de Tirajana, a la sección de cooperación de la Fiscalía de Las Palmas de Gran Canaria, coordinada por la Fiscal delegada. También se aumenta la sección de cooperación de la Fiscalía de Illes Balears con el nombramiento de una nueva especialista en Ibiza. Sin duda, la intensidad de la actividad va a exigir nuevas ampliaciones de estas secciones, algunas de las cuales ya están siendo llevadas a efecto en 2014, al tratarse de Fiscalías que experimentan crecimientos notables en el número de expedientes incoados anualmente, como se comprobará en la parte dedicada a la estadística.
La actividad de los Fiscales en materia de cooperación internacional se registra en un especial programa informático conocido como CRIS cuya organización y funcionamiento ya ha sido expuesto en Memorias anteriores. Esta aplicación tiene la virtud de reunir la mayoría de los datos de relevancia en relación con los expedientes de cooperación internacional, pero presenta también importantes disfunciones puestas de manifiesto reiteradamente por sus usuarios, especialmente la lentitud de su funcionamiento derivado de su ubicación en la intranet y las derivadas de la propia administración de la intranet de los Fiscales, con continuos y reiterados errores de ubicación tanto de Fiscales como de funcionarios. Sería de interés también ampliar la explotación estadística y ya se está trabajando desde la Unidad de Cooperación Internacional en colaboración con la Unidad de Apoyo en la rectificación de los errores de la aplicación y en la mejora de su funcionamiento.
10.3.2 Actividad de las distintas Fiscalías
10.3.2.1 Datos y análisis cuantitativo
La actividad operativa de las Fiscalías en el ámbito del auxilio judicial se sigue incrementando como en los años precedentes. Es de destacar que ello se produce no solo en la parte más formal en relación con la ejecución de comisiones rogatorias provenientes de autoridades extranjeras, sino también, y de forma muy notoria, en lo que se ha convertido una actividad habitual de asesoramiento y consulta en relación con la actividad de auxilio internacional tanto para Fiscales como para Jueces y Tribunales españoles y extranjeros, lo que especialmente se produce en la Unidad de Cooperación Internacional en la que el constante número de consultas refleja la imperiosa necesidad de contar con esta especialidad.
Desde el punto de vista de nuestra actuación a demanda de autoridades extranjeras, la estadística general de comisiones rogatorias en el conjunto del Ministerio Público arroja un notable crecimiento y alcanza este año las 2.360, frente a las 2.037 solicitudes del 2012. Comparativamente estas cifras suponen un crecimiento del 15.86%. Lamentablemente estas cifras de actividad no permiten hacerse una idea real, como se decía, del volumen de actuaciones que las autoridades competentes españolas ejecutan a petición de autoridades extranjeras sino tan solo de la actividad de una de las autoridades implicadas en esta cuestión, que es el Ministerio Público.
El análisis por Fiscalías vuelve a constatar, como el año pasado, que no hay ninguna Fiscalía Provincial que no haya tenido actividad operativa, aunque obviamente es una realidad consolidada que hay provincias, especialmente en el interior del país, con una actividad muy limitada y que contrasta claramente con la gran carga de los grandes núcleos de población o de aquellas Fiscalías que tienen en su jurisdicción puerto marítimo o fronteras.
Las Fiscalías de las Provincias en las que se ubican las grandes ciudades encabezan nuevamente la estadística y como siempre es la Fiscalía de Madrid la que más actuaciones de ejecución de solicitudes de asistencia internacional presenta en su Memoria: este año son 367 los expedientes incoados frente a 302 en 2102 –lo que supone un incremento del 21.52%–. Le sigue la Fiscalía de Barcelona que ha experimentado un porcentaje muy importante de aumento del 31.8 %, al pasar de 208 comisiones rogatorias recibidas en 2012 a 305 este año.
Tras las dos grandes ciudades son las Fiscalías situadas en el arco mediterráneo las que tienen un mayor volumen de casos. Cabe reseñar este año el enorme crecimiento de la actividad en la Fiscalía Provincial de Valencia que pasa de las 124 comisiones rogatorias en 2012 a 167 en 2013, lo que arroja un incremento del 34.67 % y sitúa a esta Fiscalía por primera vez en el tercer puesto en el ranking estadístico, seguida por la Fiscalía de Málaga donde este año se han incoado 164 expedientes con un crecimiento del 29.13 % en relación con los 127 del año pasado. Nuevamente es de destacar la singularidad de la actividad de la Fiscalía de esta provincia andaluza donde las solicitudes extranjeras presentan en general gran complejidad al estar relacionadas casi en su totalidad con actividades vinculadas con la gran delincuencia económica y/o con la actuación de bandas organizadas extranjeras que tienen, como es bien sabido, en esta provincia uno de sus principales centros de su actividad.
Le siguen en actividad otras dos Fiscalías de provincias también mediterráneas, la Fiscalía de Alicante que ha incoado 130 frente a 122 solicitudes en 2012 y la Fiscalía de Illes Balears que este año ha ejecutado 74 solicitudes de auxilio frente a las 69 del pasado ejercicio.
En la horquilla de los 50 expedientes se mueven a continuación otras provincias como Almería con 51, Girona con 50 y Tarragona que, con 49 comisiones rogatorias que suponen un incremento en la actividad de un 58%, presenta el más alto porcentaje de crecimiento en este ejercicio.
Las Fiscalías de las Islas Canarias son también un centro de actividad relevante en relación con la actividad de auxilio judicial internacional y este año la Fiscalía de Tenerife prácticamente ha doblado el número de solicitudes pasando de 29 a 44. La Fiscalía de las Palmas mantiene un número constante con 40 expedientes, uno menos que en 2013.
Con cifras no tan elevadas pero sí con un crecimiento muy notable, que duplica las estadísticas de años anteriores, destacan los 33 expedientes de la Fiscalía de Murcia, que tenia 15 el año pasado. Igualmente Cantabria con 24 frente a 11, León con 18 frente a 8, o Guadalajara con 12 frente a 6.
Otras Fiscalías mantienen una actividad similar al año pasado con cambios estadísticos sin relevancia especial. Las Fiscalías limítrofes con Portugal, como Huelva con 30 solicitudes, Pontevedra con 27, Badajoz con 21 y Orense con 14, dejan patente la constante e intensa colaboración con las autoridades judiciales portuguesas, en especial con la Procuraduría del país vecino. Igualmente destacable es la actividad de la Fiscalía de Sevilla con 41 comisiones, Bizkaia con 36, Zaragoza con 34 y A Coruña con 35. El resto de las Fiscalías presenta una estadística inferior a la treintena, lo que no significa que la actividad en muchos casos no haya requerido un esfuerzo notorio puesto que algunas de las comisiones rogatorias han requerido especial atención por razón de su complejidad.
Por lo que respecta a las Fiscalías Especiales y de la Audiencia Nacional, ésta última arroja un resultado de 115 comisiones rogatorias pasivas, una cifra que refleja el extraordinario trabajo que realiza esta Fiscalía en respuesta a las solicitudes de órganos extranjeros y a la que debe sumarse la emisión de 80 informes en relación con solicitudes de auxilio que se tramitan en los Juzgados Centrales. Por otro lado, la incesante actividad de los dos puntos de contacto de la Red Judicial Europea en la Audiencia Nacional se concreta también en un constante de apoyo tanto a Eurojust, a cuya solicitud se incoaron 22 expedientes de seguimiento, como a la puntos de contacto de la RJE y Magistrados de Enlace, a lo que responden otros 10 expedientes tramitados durante 2013.
La Fiscalía Antidroga sigue también siendo un punto nuclear en la actividad de cooperación del Ministerio Público español. Esta Fiscalía recibió durante 2013 directamente 110 comisiones rogatorias pasivas de las cuales 43 proceden de la Unión Europea, 22 de otros países europeos entre los que destacan Suiza y Andorra y 38 de países de Iberoamérica. Por otro lado, la Fiscalía Antidroga, igual que antes se mencionaba en relación con la Audiencia Nacional, ha intervenido activamente informando en 62 comisiones rogatorias tramitadas en los Juzgados Centrales en materia de su competencia. La intervención de la Fiscalía Antidroga en la tramitación de comisiones rogatorias ha permitido detectar actividades delictivas desconocidas en principio en nuestro país e incoar diligencias de investigación propias para la determinación de responsabilidades que en muchos casos corresponde finalmente enjuiciar en España.
La Fiscalía Anticorrupción experimenta un ligero crecimiento con 29 comisiones incoadas. La asistencia solicitada en la mayoría de los casos tiene que ver con el blanqueo de capitales, procedentes de jurisdicciones en las que los mecanismos de control del sector financiero están especialmente desarrollados o a través de grupos criminales extranjeros arraigados en España y que intentan introducir el producto de sus actividades ilegales en los circuitos de la economía legal española. La naturaleza de la asistencia solicitada consiste básicamente en información patrimonial y bancaria cuya obtención y análisis resulta en la mayoría de los casos una actividad de especial complejidad, lo que sitúa a la Fiscalía Anticorrupción en una posición privilegiada para prestar esa asistencia, dada su composición pluridisciplinar que le permite contar con la ayuda prestada por la Unidades Adscritas de Policía Judicial así como por las Unidades de Apoyo de expertos en materia económica
Estas dos Fiscalías Especiales presentan en común la ventaja de tener un ámbito de competencia que abarca todo el territorio español y de contar con delegados en algunas Fiscalías Provinciales lo que las coloca en una situación idónea para hacer el seguimiento y coordinar todas aquellas peticiones de asistencia en las que estén involucradas varias provincias españolas. La centralización permite a la autoridad requirente contar con un interlocutor único al que recurrir para realizar un seguimiento o lograr la agilización de la asistencia solicitada.
En la Unidad de Cooperación Internacional se incoaron y ejecutaron directamente 54 comisiones rogatorias. Otras comisiones recibidas en la Unidad no se contabilizan como propias en el registro ya que una vez comprobada la competencia de alguna Fiscalía concreta se remiten directamente a ésta. Por ello, contabilizando las solicitudes recibidas y remitidas a otras Fiscalías así como los expedientes de seguimiento de comisiones rogatorias a solicitud de autoridades extranjeras, el número total arroja un resultado de 192 lo que da idea de la relevancia de la actividad que en el ámbito operativo que se realiza desde esta Unidad. La ventaja de contar con funcionarios de Policía y Guardia Civil que trabajan como enlaces de sus respectivas unidades en la Fiscalía agiliza y favorece que se lleven a cabo actuaciones urgentes y necesitadas de coordinación.
Con la misma advertencia que el año anterior respecto de que las cifras que a continuación se exponen son inexactas a la baja ya que dos Fiscalías provinciales por diferentes razones no llegaron a registrar en el CRIS la totalidad de su actividad en 2013, se exponen a continuación los reflejos estadísticos en relación a los países demandantes de auxilio y las vías de recepción de solicitudes.
En una estadística por país de origen de las solicitudes, al igual que años anteriores, el país que en más ocasiones ha solicitado asistencia de las Fiscalías españolas es Alemania con un total de 630 peticiones, lo que casi llega a duplicar la estadística del año 2012.. Le siguen Portugal con 269 comisiones rogatorias y Francia con 202, que obviamente por vecindad suelen ser quienes mayores demandas de cooperación emiten hacia nuestro país.
A continuación no figura ya, como era habitual, el Reino Unido, sino que el cuarto y el quinto puestos corresponden a Polonia con 157, seguida de Rumanía con 152. El Reino Unido, con 110 comisiones rogatorias ocuparía el siguiente lugar. A continuación se sitúan Bulgaria con 63, Holanda con 58, e Italia y Austria con 55. Con un número relevante figuran también Eslovaquia, Eslovenia, República Checa, Bélgica y Suecia. En general el panorama es casi idéntico al del año pasado. Fuera de la Unión Europea son Suiza, Andorra, Rusia y Turquía los países que remiten a la Fiscalía mayor número de solicitudes.
Nuevamente, el resultado estadístico y gráfico sobre el origen en Estados miembros de la Unión Europea de las solicitudes de auxilio tramitadas por la Fiscalía es muy evidente y alcanza el 92% del porcentaje, frente al 5% del resto de países, muchos de ellos también europeos. Solo el 3% de las solicitudes procede de Iberoamérica probablemente como resultado de la escasa remisión de solicitudes a la Fiscalía por parte de la autoridad central, como ya se ha explicado anteriormente habida cuenta que con Iberoamérica no rige el principio de comunicación directa entre autoridades judiciales competentes.
La transmisión de estas solicitudes a la Fiscalía ha tenido lugar, como ya se ha mencionado, principalmente a través la vía directa recibiéndose desde la autoridad competente para emitir la solicitud: de esta forma han sido recibidas el 72% por cien de las comisiones rogatorias. Otras vías utilizadas son Eurojust, la Red Judicial Europea o Interpol. Las Fiscalías que no resultan competentes e indebidamente reciben alguna solicitud son también una vía de remisión de solicitudes a la Fiscalía finalmente competente, a quien la remiten una vez comprobada su falta de competencia.
Desde el punto de vista activo, la emisión de comisiones rogatorias en diligencias de investigación es evidentemente más reducida por la propia limitación de las diligencias de investigación de la Fiscalía en las que estas son acordadas. Este año se ha constatado la emisión de al menos 18 comisiones rogatorias activas por las Fiscalías, aunque debe advertirse que el registro no ha sido completo este año ya que alguna Fiscalía no ha incorporado las activas al CRIS por un error en la interpretación de las normas de este registro. De las 20 registradas, 11 proceden de la Fiscalía de Orense y se dirigen a Portugal para comunicar actos delictivos denunciados o conocidos en nuestro país y para los que carecemos de jurisdicción, 5 han sido emitidas en diligencias de investigación de la Fiscalía Anticorrupción, y las otras han sido emitidas en las Fiscalías de Sevilla y Las Palmas.
10.3.2.2 Análisis cualitativo
El contenido concreto de las comisiones rogatorias recibidas y ejecutadas por las Fiscalías es, como ya se decía el año pasado, de muy diverso signo. Un examen rápido de lo que se recibe y lo que se ejecuta en las Fiscalías permite observar que en ocasiones se reciben en la Fiscalía comisiones rogatorias relativas a diligencias que el Fiscal no puede ejecutar ya que contienen peticiones de diligencias que implican limitación de derechos fundamentales que requieren autorización judicial. Debemos señalar que las disfunciones que el Atlas Judicial Europeo ha sufrido estos últimos años ha provocado la recepción inadecuada de solicitudes en la Fiscalía, lo que sin embargo gracias a la especialización y concentración de funciones en el delegado, es rápidamente objeto de subsanación a través de la remisión inmediata de las comisiones al órgano judicial competente para resolverlas. En todo caso, a principios del 2014 se ha llevado a cabo una total revisión y actualización de los datos del Atlas que sin duda favorecerá que estas solicitudes se remitan a partir de ahora a la autoridad competente.
En este sentido debemos destacar que se han recibo en la Fiscalía varias solicitudes de ejecución de sanciones pecuniarias por la vía del reconocimiento mutuo, solicitudes que han sido remitidas a los Juzgados de lo Penal competentes para su ejecución.
De las comisiones rogatorias ejecutadas por la Fiscalía deben destacarse las investigaciones patrimoniales que se solicitan en relación con delitos económicos para la obtención de información y también para la localización, incautación y recuperación de activos. La concentración y celeridad de la actuación de la Fiscalía y las excelentes relaciones con la UDEF y con la UCO y la UTPJ de la Guardia Civil permite afirmar que se presta desde la Fiscalía una eficaz ayuda a las autoridades judiciales y contribuimos con ello a acabar con los beneficios de muchas organizaciones criminales.
Son muy habituales las solicitudes de práctica de videoconferencias, especialmente para la declaración de víctimas y testigos residentes en España cuyo testimonio es necesario en la investigación en otros países. Son muchas las solicitudes que recibe la Fiscalía y muchas también las que se reciben y practican por los órganos judiciales de forma que, aun sin una estadística completa ya que no hay apuntes en ningún registro sobre el tipo de diligencia solicitada, se puede afirmar que esta diligencia es, sin duda, una de las más habituales en la cooperación internacional actual. La práctica de diligencias por videoconferencia genera no solo problemas técnicos sino también jurídicos, por ejemplo en relación con la interpretación del art 10 del Convenio de 2000 y por ello es importante remitir a las conclusiones del Seminario que sobre esta materia se celebró en el CEJ en 2012. La posibilidad de celebración de videoconferencias para la práctica de diligencias judiciales en embajadas o consulados es otra cuestión discutida, pero lo cierto es que muchos países consideran suficiente la presencia de un diplomático del país para garantizar la veracidad de la diligencia de declaración sin necesidad en este caso de comisión rogatoria o diligencia alguna de auxilio judicial. Es obvio que ni siquiera sería necesario el uso de videoconferencia en el sentido técnico para recibir la declaración de una persona en el extranjero, y la habilitación que en muchos casos se realiza por las autoridades judiciales para la utilización de webcam, facetime, skype u otras conexiones de tan fácil uso como las mencionadas vuelve a situar al derecho por detrás de la realidad.
Desde el punto de vista activo las autoridades españolas también solicitan cada vez con mayor frecuencia la videoconferencia para la recepción de declaraciones de imputados y testigos. Debemos advertir de que muchos países han rechazado la posibilidad de oír a imputados a través de videoconferencia y ello les lleva a rechazar las peticiones de España en ese sentido, por lo que es imprescindible comprobar en cada ocasión las declaraciones y reservas del país requerido. La mayoría de los problemas detectados en las solicitudes españolas se producen con Italia que, como es sabido, sigue sin ratificar el Convenio 2000 y cuyos Tribunales tienden a aplicar la norma interna que les obliga a fundamentar las excepcionales razones para el uso de la videoconferencia, al considerar preferente la inmediación, sin percatarse de que para una autoridad extranjera es mucho más inmediata la audición a través de videoconferencia que la opción de recibir por escrito la declaración tomada por otra autoridad. El problema ya ha sido puesto de manifiesto a través de Eurojust para que las autoridades italianas tomen conciencia del problema.
10.3.3 Evaluación de la aplicación de la Orden Europea de Detención y Entrega
Como se ha indicado al inicio de esta Memoria, la totalidad de datos y reflexiones se encuentran disponibles en el área de Cooperación Internacional de la página web del Ministerio Fiscal, pudiéndose asimismo consultar los datos referidos a la cooperación pasiva en el apartado correspondiente a la actividad de las Fiscalías de la Audiencia Nacional y Antidroga.
Antes de iniciar el análisis de la concreta incidencia que este instrumento tiene en relación con nuestro país, es importante señalar la importancia que desde las Instituciones de la Unión se atribuye a la necesidad de revisar su regulación actual, en el plan general de «lisbonización» de los instrumentos que se desarrollaron bajo el paraguas del llamado Tercer Pilar. En este sentido, pueden referirse aquí los trabajos realizados por la Comisión LIBE del Parlamento Europeo a lo largo de 2013, y que cristalizaron a principios de 2014 adoptando una resolución que pone de manifiesto algunos de los problemas detectados en la regulación y práctica de la OEDE (falta de mención a garantías de los derechos fundamentales, ausencia de previsión de un recurso efectivo, falta de precisión en la definición de los delitos graves, uso desproporcionado de la OEDE para casos menores, entre otros) y solicita a la Comisión Europea que en el plazo de un año presente propuestas legislativas que incluyan controles de proporcionalidad, un procedimiento estandarizado de consultas, la inclusión de una causa obligatoria de denegación cuando se aprecie incompatibilidad con las obligaciones del artículo 6 del TEU y de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión, la inclusión de un derecho a un recurso efectivo, y una mejor definición legal de los delitos. Más en concreto, se pide a la Comisión que constituya una Red específica de OEDEs y de abogados defensores en esta materia, que se cree una base de datos a nivel de la Unión recopilando la jurisprudencia recaída en esta materia y en otros instrumentos de reconocimiento mutuo, así como que refuerce la eficacia del marco del reconocimiento mutuo y explore las posibilidades de mejorar los estándares de detención, incluyendo propuestas legislativas sobre condiciones de la prisión preventiva.
Hasta tanto el marco legal existente no sea aclarado, la jurisprudencia continúa realizando una importante labor hermenéutica en esta materia, lo que se lleva a cabo tanto desde instancias de la Unión como a nivel doméstico. Así, puede hacerse mención aquí de la Sentencia de la Gran Sala del Tribunal de Justicia de 29 de enero de 2013 (C–139/11, caso Radu) que concluía que la Decisiones Marco regulando la Orden Europea de Detención y Entrega (2002/584/JAI, y 2009/299/JAI) han de interpretarse en el sentido de que la autoridad de ejecución no puede rehusar la entrega solicitada para procesamiento sobre la base de que la persona requerida no hubiera sido oída en el Estado de emisión antes de que dicha Orden hubiese sido emitida. Por otra parte, la Sala Segunda del Tribunal en su Sentencia de 30 de mayo de 2013 (C–168/13) concluyó que el marco legal en materia de Órdenes de entrega no impide a los Estados miembros establecer un sistema de apelación con efectos suspensivos de la entrega siempre y cuando se asegure que la decisión definitiva se tome dentro de los límites temporales establecidos en el art. 17 de la Decisión Marco de 2002. Obviamente en conexión con la OEDE no podemos dejar de mencionar la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Constitucional español que desembocó en la Sentencia de la Gran Sala de 26 de febrero de 2013 (C–399/11, caso Melloni) por la que declara la imposibilidad de sujetar la entrega pedida para cumplimiento de una pena dictada en ausencia a que la condena impuesta en rebeldía pueda ser revisada por el Estado de emisión, así como declarando la compatibilidad de esta regulación con los arts. 47 y 48.2 de la Carta de Derechos Fundamentales.
Por último y dentro del ámbito puramente nacional puede traerse a colación en este apartado la importante STC 210/2013 de 16 de diciembre que, resolviendo recurso de amparo, determina la vulneración del derecho a la libertad personal en aquellos casos en que la privación de libertad acordada en el seno de un procedimiento de entrega se extendía más allá de los límites temporales fijados por la legislación de la OEDE, en una medida conocida como «prisión diferida» por encontrarse el sujeto privado de libertad por otras causas. Esta doctrina constitucional obligará a replantearse el modo de actuar cuando, por existir situaciones de privación de libertad debido al cumplimiento de otras penas o por encontrarse sujeto a prisión preventiva, hay que posponer el momento de ejecución de la orden de entrega, siendo preciso articular sistemas que impidan que la puesta en libertad del reclamado conlleve la falta de efectividad de la Orden de entrega
Desde el punto de vista activo y aun cuando no existen datos que permitan valorar si se trata de disfunciones que puedan considerarse generalizadas, es de reseñar que se han detectado algunas malas prácticas relacionadas con la emisión de OEDEs por órganos judiciales españoles sin que a la entrega se hayan adoptado medidas para mantener la situación de privación de libertad. La falta de traslado y expresa solicitud del Ministerio Fiscal contribuye grandemente a estos problemas, aunque afortunadamente esta materia parece estar en vías de solución a tenor del texto del Proyecto de Ley de Reconocimiento Mutuo que en estos momentos se tramita en las Cortes.
10.3.4 Reunión anual de los Fiscales de Cooperación Internacional
Las Jornadas anuales de Especialistas continúan siendo un elemento fundamental para el buen funcionamiento de la Red de Fiscales. La posibilidad de reunirse presencialmente e intercambiar opiniones, plantear problemas y proponer soluciones es una herramienta indispensable para poder dar el servicio rápido y eficaz por el que nuestra Red se ha venido caracterizando desde su creación en el año 2002. En la edición de 2013, llevada a cabo en el mes de junio en la sede del CEJ, se eligieron temas muy prácticos y concretos –coordinación con Eurojust, anteproyecto de ley de reconocimiento mutuo, cuestiones técnicas relacionadas con la emisión y ejecución de comisiones rogatorias, coordinación entre Fiscalías territoriales y especialidades, entre otros–, renunciando a exposiciones teóricas o a ponentes externos para concentrarnos en las cuestiones que se percibían como más inmediatas y necesarias desde la perspectiva de la Red. De entre las Conclusiones aprobadas –que, como en ocasiones anteriores y previa autorización por el Fiscal General del Estado, fueron distribuidas a los miembros de la Red y a otros actores relevantes en el ámbito de la cooperación, así como colgadas en la página web del Ministerio Fiscal–podemos destacar la insistencia en la imperiosa necesidad de una leyes de cooperación internacional y de desarrollo de la nueva Decisión de Eurojust, de criterios claros de reparto de comisiones rogatorias por el Ministerio de Justicia, debido control de las comisiones rogatorias por los Fiscales, principio de comunicación directa (ya mencionado en otra parte de esta Memoria) o cuestiones relativas a la videoconferencia.
10.3.5 Relaciones con Eurojust
Este año 2013 ha tenido lugar la preparación del examen a que España ha sido sometida en febrero de 2014 en la Sexta Ronda de Evaluaciones Mutuas que tiene por objeto principal precisamente el desarrollo y aplicación de la Decisión de fortalecimiento de Eurojust y de la Decisión de la Red Judicial Europea. La Fiscalía participó activamente poniendo a disposición del Ministerio de Justicia, que coordinó la evaluación, todo tipo de documentación así como haciendo sugerencias de respuestas al cuestionario previo remitido por los evaluadores, todo ello con la finalidad de facilitar una mejor valoración de las actividades realizadas en nuestro país en relación con Eurojust. La Fiscalía es la única institución que durante estos años, –hasta que el actual Miembro Nacional ha presentado ya en 2012 un Memoria anual de actividades– ha realizado un informe y seguimiento de la actividad relacionada con Eurojust y así lo ha plasmado en las Memorias anuales que desde 2002 refieren relaciones con este órgano de la UE.
La actividad de Eurojust tiene cada vez mayor dimensión operativa, algo que fue un objetivo pretendido por la Comisión al modificar la Decisión de 2002 en el año 2008. Lamentablemente el retraso de algunos países en el desarrollo de esta Decisión de fortalecimiento de Eurojust está retrasando y dificultando que tenga aun mayor funcionalidad en la lucha contra la delincuencia organizada y, pese a retrasos o reticencias en los Estados, la Comisión y el Parlamento Europeos mantienen su decisión de seguir fortaleciendo Eurojust aun más allá de lo que se ha diseñado en la Decisión de 2008, por lo que se trabaja ya en el nuevo texto de Reglamento de Eurojust a la par y muy ligado a la creación de la Fiscalía Europea, tal y como se ha indicado más arriba.
Para debatir estas cuestiones se organizó en Octubre un Seminario Internacional en La Haya dedicado a obtener reacciones y opiniones en torno a la propuesta de Reglamento presentada por la Comisión en el mes de julio, En el encuentro se abordaron distintas perspectivas en relación con las mejoras que para la lucha contra el crimen transnacional dicha propuesta podría representar. Cuatro Talleres se centraron en aspectos relacionados con la estructura de gobierno de Eurojust, sus tareas y funciones, las relaciones con otras agencias y terceros Estados, y las relaciones entre Eurojust y la Fiscalía Europea. En relación a este último tema un Fiscal de la UCIF presentó la visión de la Fiscalía española centrándose en las repercusiones prácticas que podrían darse ante la futura puesta en marcha de esa Fiscalía Europea.
Conviene dejar constancia de que dos Fiscales españoles se beneficiaron de la asistencia al programa de estancias que Eurojust tiene concertado con la Red Judicial Europea de Formación. Estos Fiscales estuvieron asignados a la Delegación Española durante un período de tres meses entre mayo y julio y entre octubre y diciembre, períodos durante los cuales no solo adquirieron experiencia sobre la actividad operativa de Eurojust sino que colaboraron activamente con la delegación española en su actividad propia de cooperación y coordinación entre autoridades judiciales españolas y extranjeras.
10.3.5.1 Reuniones de coordinación
La participación de Fiscales españoles en las reuniones de coordinación sigue en aumento respecto de años anteriores, con el valor añadido que las mismas suponen en cuanto a interacción directa entre las autoridades judiciales competentes responsables de los procedimientos judiciales objeto de la reunión en los países implicados. Precisamente el fomento y mejora de la coordinación entre autoridades competentes en investigaciones y actuaciones judiciales constituye, según el art. 3.1,a de la Decisión de Eurojust, uno de los tres objetivos esenciales de Eurojust, junto al auxilio a la mejora de la cooperación y el apoyo en general a las autoridades competentes.
Los datos relativos a reuniones de coordinación con participación de Fiscales son los siguientes: Eurojust celebró durante el año 2013 un total de 206 reuniones de coordinación de las cuales España ha participado en 58, lo que constituye el 28,15 por cien del total. De esas 58 reuniones de coordinación 38 han contado con presencia de Fiscales españoles, lo que constituye el 65,52 por cien de las reuniones con participación española (un 10 por cien más que en el año 2012) y un 18,44 por cien del recuento total de reuniones celebradas en Eurojust.
Las causas por las cuales los Fiscales españoles no han acudido a las reuniones siguen siendo las mismas que en años anteriores, en ocasiones por razones de agenda, en otras por la ausencia de interés del objeto de la reunión para la investigación en España o incluso debido a la falta de diligencias abiertas en España.
Desde la Unidad de Cooperación Internacional se insiste en la necesidad y obligatoriedad de asistencia a las reuniones de coordinación por parte de los Fiscales, según se deriva del art. 13 de la ley 16/2006 y se reitera por la Instrucción 2/2007 de la Fiscalía General del Estado, y se presta un apoyo tanto a Eurojust, en la identificación del Fiscal más idóneo para el caso correspondiente, como a los Fiscales convocados, en relación a los temas logísticos y administrativos así como en relación con las dudas que en materia de cooperación internacional les puedan surgir.
En relación a la iniciativa de estas reuniones, España ha sido requerida de coordinación en 45 ocasiones y ha sido requirente en otras 13. Se consolida año tras año la tendencia de España a ser principalmente Estado requerido en las reuniones de coordinación, algo que en realidad es aplicable a los datos globales de casos abiertos en Eurojust.
En relación a las actividades delictivas relacionadas con los procedimientos judiciales en el curso de los cuales se plantean las reuniones de coordinación, debe destacarse el hecho de que los delitos relacionados con el tráfico de drogas constituyen la mayoría esas reuniones, seguidos de los delitos de blanqueo de capitales, delitos contra la Hacienda Pública, delitos de tráfico de seres humanos, delitos de pornografía infantil, delitos contra la vida y la integridad, estafas y robos.
10.3.5.2 Recomendaciones de Eurojust al Fiscal General del Estado
En el transcurso de 2013 el Miembro Nacional de España remitió al Fiscal General del Estado tres peticiones al amparo de lo establecido en el art. 6.1,a,ii de la Decisión de Eurojust y en el art. 14.2,a de la Ley 16/06 de 26 de mayo por la que se regula el Estatuto del Miembro Nacional de Eurojust y las relaciones con este órgano de la Unión Europea, a fin de determinar qué jurisdicción se encontraba en mejores condiciones para llevar a cabo una investigación o unas actuaciones judiciales sobre hechos concretos. Estos casos de determinación de la jurisdicción mejor posicionada para la investigación y enjuiciamiento se han planteado con Bélgica, Luxemburgo y Francia. Las recomendaciones del Miembro Nacional fundamentaban la mejor posición de las autoridades judiciales españolas para el conocimiento del asunto en una ocasión y de las autoridades de Luxemburgo y Francia, respectivamente, en los otros dos supuestos.
Asimismo, el Miembro Nacional de España remitió al Fiscal General del Estado otra petición en base a lo establecido en el art. 6.1,a,vi de la Decisión de Eurojust y en el art. 15.5 de la Ley 16/06 de 26 de mayo, con la finalidad de proporcionar información de interés para investigaciones o procedimientos penales que puedan desarrollarse por la jurisdicción española, o para su coordinación con los que se desarrollen en otro Estado Miembro de la Unión Europea, en este caso concreto, en Portugal y en relación al embargo de unas cuentas de cara a su posterior decomiso en un caso de tráfico de drogas y blanqueo de capitales.
En todas las ocasiones, los Decretos dictados por el Fiscal General del Estado asumieron las tesis planteadas por Eurojust y se dio la correspondiente orden al Fiscal del caso para que actuar ante el Juzgado competente.
10.3.5.3 Notificaciones del art. 13 de la Decisión de Eurojust
El Artículo 13 de la nueva Decisión de Eurojust crea la obligación general para los Estados miembros de intercambiar con sus Delegaciones nacionales en Eurojust «cualquier información necesaria con miras al cumplimiento de sus funciones». Estas funciones consisten en mejora de la coordinación y la cooperación entre las autoridades investigadoras y procesales de los Estados miembros y en facilitarles apoyo en general.
Ante la ausencia de un desarrollo normativo interno de la Decisión de Eurojust de 2008, situación muchas veces criticada desde el Ministerio Fiscal, el traslado de información entre las autoridades nacionales y Eurojust debe realizarse a través del Fiscal General del Estado conforme dispone el art. 15.2 de la Ley 16/2006, de 26 de mayo, sin perjuicio de lo que la futura norma disponga. Dado el número de situaciones que motivan el traslado de información conforme al art. 13 de la Decisión, la Fiscalía General del Estado dictó la Instrucción 3/2011 que explica en detalle la interpretación que los Fiscales deben hacer de dicho precepto, así como el modo de proceder ante casos en que se considere debe transmitirse información (comunicación al Fiscal especialista de la Red de Cooperación, quien tras cumplimentar el formulario conjuntamente con el Fiscal del caso, lo remite para su revisión a la UCIF, que es la que lo transmite a Eurojust).
Fueron cinco las comunicaciones realizadas a través de la Unidad de Cooperación Internacional durante el año 2103 y se han basado en el art. 13.7.c, dificultades reiteradas en la cooperación (cuatro casos), y en el art. 13.7.a, identificación de potenciales conflictos de jurisdicción (un caso).
10.3.6 Participación de Fiscales en Equipos Conjuntos de Investigación
Los Equipos Conjuntos de Investigación –en adelante ECIs– en los que han participado Fiscales españoles han sido en su gran mayoría constituidos en el marco y con la intervención de Eurojust y financiación de la Comisión Europea para los mismos, de ahí que parece más adecuado encuadrar en este apartado la exposición de la actividad de estos equipos.
En el año 2013 se han constituido seis ECIs. Los delitos investigados en estos ECIs son delito fiscal, el blanqueo de capitales, la falsificación de medios de pago, la pornografía infantil y, en dos de ellos el tráfico de drogas. Los países participantes junto a España han sido Francia (4 ECIs), Bulgaria (1 ECI), Francia y Bélgica (1 ECI) y Suecia y República Checa (1 ECI).
De los ECIS constituidos en el año 2013, cuatro lo han sido en el marco de los Juzgados Centrales de Instrucción y las Fiscalías de la Audiencia Nacional y Especiales (Fiscalía Antidroga, 2; Fiscalía de la Audiencia Nacional, 1; y Fiscalía Anticorrupción, 1). La Fiscalía Anticorrupción ha constituido otro equipo en el marco de Diligencias de Investigación y el último fue constituido por un Juzgado de Instrucción de Madrid y la Fiscal delegada de Criminalidad Informática de la Fiscalía Provincial de Madrid.
De los seis casos, dos vienen referidos a investigaciones multilaterales que afectan a varios Estados miembros y otros cuatro están relacionados a investigaciones de carácter bilateral.
Debe destacarse el interés creciente de las autoridades judiciales de los Estados Miembros de la Unión Europea en la creación de estos equipos, pero hemos de resaltar que se choca a nivel nacional con una normativa inapropiada e insuficiente como ya quedó reflejado en las Memorias del año pasado y del anterior, en las que la Fiscalía ha llegado a proponer la modificación de la Ley 11/2003, de 21 de mayo, que regula los ECIs.
10.4 Participación en foros, reuniones y conferencias internacionales
10.4.1 Actividades de la Red Judicial Europea (RJE/EJN) en materia penal
Durante el año de referencia, al igual que en 2012, correspondió al Ministerio Fiscal español, a través de la Fiscal de Sala de Cooperación, el papel de Corresponsal Nacional.
La actividad de estos puntos de contacto se concreta en 135 actuaciones respecto de peticiones de información o asistencia procedentes de autoridades tanto nacionales como del resto de la UE, de las que 91 –un 67,4 por cien– estaban relacionadas con formas graves de criminalidad (terrorismo, drogas, crimen organizado, corrupción, etc.). Sin perjuicio de lo anterior resulta preciso aclarar que la propia naturaleza informal y práctica de esta Red hace que buena parte de las intervenciones de los puntos de contacto no sean debidamente reflejados en las estadísticas que se elaboran, punto que ha sido puesto convenientemente de manifiesto a la Secretaría de la Red a la hora de remitir las estadísticas oficiales.
Los puntos de contacto de la Fiscalía española han participado en diversas actividades a lo largo de 2013, pudiendo indicarse las Reuniones Plenarias 40 y 41, celebradas respectivamente en los meses de junio y noviembre, así como la presencia de la Fiscal de Sala en el Encuentro de Corresponsales Nacionales en el mes de octubre. Asimismo puede destacarse la participación en el Encuentro Regional organizado en septiembre en Tavira (Portugal) con participación de puntos de contacto de Portugal, Alemania, Holanda y España.
Con carácter general se ha trabajado en la preparación de la actualización del Atlas Judicial Europeo, sentándose las bases para proceder en 2014 a actualizar y renovar los datos de contacto y los criterios para determinar las autoridades competentes.
10.4.2 Reuniones de la Red Judicial Europea en materia civil
Aunque con menor intensidad por la limitación de áreas en las que intervienen los Fiscales en la jurisdicción civil, la Fiscalía participa también de algunas actividades organizadas por la Red Judicial Europea en materia civil. En concreto, en el año 2013 don José Manuel Rueda Negri, Fiscal delegado de Cooperación Internacional en la Fiscalía Provincial de Sevilla participó en cinco reuniones de esta Red celebradas en Bruselas. En las concretas materias de menores y familia, se ha defendido el importante papel que el Ministerio Fiscal tiene en España en defensa de incapaces, menores y ausentes, incluso en investigaciones de protección de estas personas, considerando que el Fiscal, al igual que los notarios en otras materias, tiene que tener también en relación con la cooperación civil la consideración de autoridad judicial.
10.4.3 Actividades de IberRed
IberRed continúa siendo un instrumento esencial para la agilización de la cooperación internacional con Iberoamérica. Las estadísticas en relación a su uso no seleccionan por institución por lo que es difícil conocer cuál es la actividad de los Fiscales españoles en esta red. En general el número de consultas emitidas desde España fue de 89 mientras que se recibieron 94 solicitudes. En todo caso, no está de más recordar que mientras que no se otorgue de alguna forma algún efecto jurídico al intercambio a través de iber@ este instrumento de transmisión electrónica segura no tendrá verdadero impacto en la mejora de la cooperación internacional.
Es importante recordar que IberRed nació con el objeto de facilitar y acelerar la cooperación internacional entre los países de la comunicad iberoamericana, sin embargo, realmente poco se ha avanzado mientras se mantiene la necesidad de intercambio de comisiones rogatorias a través de vías diplomáticas o autoridades centrales no operativas. Ejemplos prácticos demuestran que la tramitación de una Comisión Rogatoria procedente de o destinada a alguno de los países de este ámbito puede demorarse varios meses, cuando no años, en trámites únicamente burocráticos. Pese a la insistencia de los Fiscales Iberoamericanos que reiteradamente en las Asambleas de la AIAMP piden un impulso para la mejora efectiva de esta cuestión, por la vía ya adoptada en la Unión Europea y tendente a la comunicación directa entre autoridades competentes y a través de la dotación de efecto jurídico al intercambio a través de iber@, al menos en casos urgentes, nada se ha avanzado en esta cuestión y se observan importantes reticencias políticas en algunos Ministerios de los países implicados. El Secretario General de COMJIB tiene la solicitud formal de los Fiscales Iberoamericanos para avanzar en esta dirección.
Durante 2012 y 2013 la Fiscal de Sala colideró con el Secretario General de IberRed el estudio llevado a cabo por FIIAPP para la Comisión Europea sobre la Cooperación Judicial Internacional en temas de drogas entre los países de la UE y los de Latinoamérica y el Caribe[12]. El estudio, en el que participaron varios Fiscales españoles junto a otros de distintos países iberoamericanos, presenta un panorama mejorable en la práctica actual y realiza propuestas concretas en la dirección antes comentada de fortalecimiento de IberRed de las que derivaran sin duda futuras actividades y actuaciones de la UE en este ámbito.
10.4.4 Participación en Reuniones de Fiscales en el ámbito europeo
El Fiscal General del Estado tuvo ocasión de participar en el VI Encuentro de la Red de Fiscales Generales o Instituciones Equivalentes ante Tribunales de Casación de los Estados Miembros de la UE, que en esta ocasión se celebró en Cracovia en el mes de mayo, a la que, junto a los Fiscales Generales miembros de la Red –a quienes se unió en calidad de observador el Fiscal General de Montenegro– asistieron representantes de la Comisión Europea, la Secretaría del Consejo y Eurojust. Se discutieron diversos aspectos relacionados sobre todo con el modo en que la futura Fiscalía Europea podría afectar a las Fiscalías nacionales, insistiéndose en la necesidad de establecer mecanismos suficientes de relación entre el nuevo órgano europeo y los Ministerios Públicos nacionales. La nueva Presidencia recayó en el Fiscal Federal de Alemania, estando prevista la siguiente reunión de la Red en el mes de octubre de 2014, en Tréveris.
Por otro lado, el Fiscal General del Estado ha tenido ocasión de participar en 2013 en otras dos reuniones de carácter europeo junto con sus homólogos en el que, como ya se tuvo ocasión de poner de manifiesto en la pasada Memoria, se ha convertido en el Foro de encuentro por excelencia de los Fiscales Generales de los Estados miembros de la Unión: el Foro Consultivo de Fiscales Generales. Dos reuniones se llevaron a cabo, una los días 25 y 26 de abril, bajo Presidencia irlandesa, y otra en el 13 de diciembre, bajo Presidencia lituana, en ambos casos en las dependencias de Eurojust en La Haya.
Queda por último en este apartado por hacer referencia a las actividades realizadas por el Consejo Consultivo de Fiscales del Consejo de Europa (CCPE), cuyo Comité Ejecutivo continúa contando con la participación del Fiscal de Sala Excmo. Sr. don Antonio Vercher Noguera. La actividad realizada en 2013 se ha centrado fundamentalmente en la elaboración de la Opinión n.º 8 sobre relaciones entre los Fiscales y los Medios de Comunicación. Una versión en español de esta Opinión ha sido preparada en la Unidad de Cooperación Internacional y se encuentra disponible en el apartado «Documentos y Normativa» de la sección dedicada a Cooperación Internacional de la página web del Ministerio Fiscal español.
10.4.5 Reuniones de la Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos (AIAMP)
En el ámbito de la Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos, en la que la Fiscalía española ocupa una de las vicepresidencias, se llevaron a cabo dos reuniones plenarias durante 2013.
La primera fue en Brasilia, previa convocatoria de la IV Asamblea Extraordinaria, organizada con la sola finalidad de que las Fiscalías iberoamericanas mostraran su apoyo al Ministerio Público de Brasil en su rechazo a una Propuesta de Enmienda de la Constitución brasileña –conocida como PEC 37– presentada en el Parlamento por el Partido de los Trabajadores con el objeto de eliminar los poderes de investigación del Ministerio Publico y otorgarlos en exclusiva a los diferentes cuerpos policiales. La proposición contó en principio con el visto bueno de una mayoría de los parlamentarios y la absoluta disconformidad de las Fiscalías brasileñas que movilizaron todos sus recursos para oponerse a una medida que se propuso justo en el momento en el que la Fiscalía brasileña había conseguido, tras sus investigaciones, la condena por delitos relativos a la corrupción, de un ex Ministro y de otros responsables políticos en el conocido como caso Mençalao. La urgencia de la convocatoria impidió por razones de agenda la asistencia del Fiscal General a esta Asamblea en la que la Fiscalía española estuvo representada por la Fiscal de Sala de Cooperación Internacional quien transmitió el apoyo del Fiscal General del Estado a la Fiscalía brasileña. Los Fiscales iberoamericanos fueron recibidos en Brasilia por los Presidentes del Congreso y el Senado brasileños a los que tuvieron oportunidad de trasladar la preocupación ante la posibilidad de privar a la Fiscalía de un de sus competencias más esenciales. Es importante destacar el inmenso apoyo social que tuvo en sus reivindicaciones la Fiscalía brasileña, que finalmente fue rechazada por una amplísima mayoría.
Por otro lado, la Asamblea anual ordinaria se celebró los días 18 y 19 de noviembre en la ciudad de Quito, organizada por la Fiscalía de Ecuador, y contó con la presencia de los Fiscales Generales de Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Portugal, Uruguay y Venezuela, además de una representación de todos los países miembros salvo Cuba, República Dominicana y El Salvador. El Fiscal General del Estado no pudo acudir y la Fiscalía española estuvo representada por la Fiscal de Sala de Cooperación Internacional.
Este año correspondía renovación de cargos de esta Asociación y el resultado fue la reelección de todo el Comité Ejecutivo, manteniéndose la presidencia en la Fiscalía de Brasil y las vicepresidencias en las de México, Panamá y España. Se trazó el plan de trabajo para el año 2014, en el que se propuso en primer lugar la difusión del Manuel de Buenas Prácticas en materia de drogas, y organizar un seminario para la creación de una Red de Fiscales iberoamericanos contra la droga así como para la divulgación y seguimiento del manual. También se acuerda seguir los trabajos nacionales para la implementación del Protocolo de investigación en materia de violencia de género cuya elaboración, con el apoyo del programa Eurosocial II, fue coordinada por la Fiscal española doña Carmen de la Fuente.
El Fiscal General de Brasil fijó como tema principal de atención de la Asociación para el próximo periodo la lucha contra la corrupción y el lavado de activos y anunció la organización de un gran evento contra la corrupción en el mes de diciembre de 2014 y una reunión en Sao Paulo de la Red de Fiscales Iberoamericanos contra la Trata, así como el impulso al desarrollo de esta red en iber@. En relación con este instrumento de IberRed los Fiscales iberoamericanos vuelven a solicitar la necesidad de dar eficacia jurídica al intercambio de solicitudes a través de esta red privada virtual. Las conclusiones de la Asamblea pueden consultarse en la web: www.aiamp.info
10.5 Reuniones operativas, grupos informales y acuerdos de colaboración
10.5.1 Visitas de autoridades a la Fiscalía General del Estado
Muchas y de gran provecho han sido las experiencias de interacción entre miembros de la Fiscalía española y otras instituciones de otros países. A la Unidad de Cooperación le ha correspondido la coordinación y organización de estas experiencias, respecto de las que se hará mención en las siguientes líneas a aquellas más significativas. Como ya se resaltara en la Memoria del año precedente, se ha continuado apreciando el enorme interés que en las delegaciones extranjeras suscitan tanto la existencia de nuestras Fiscalías Especiales (y la de la Audiencia Nacional), como la estructura de Fiscales de Sala Especialistas.
En el más alto grado institucional giraron visita al Fiscal General del Estado sus homólogos de Panamá, de Guatemala, de Rusia y de Bulgaria, así como también el Ministro de Justicia de Marruecos y Director del FBI norteamericano. Cabe reseñar en el caso de la Fiscal General de Guatemala, doña Claudia Paz, quien se entrevistó con los Fiscales de Sala y con los vocales del Consejo Fiscal, y que fue objeto de un especial reconocimiento por su labor en pro de la Justicia, lo que motivó la concesión de la Cruz de Honor de la Orden de San Raimundo de Peñafort por parte del Ministerio de Justicia, a instancias del Fiscal General del Estado. También fueron recibidos los Ministros de Justicia de Chile y Marruecos, y la Ministra de Transparencia de Bolivia.
Allende nuestras fronteras el Fiscal General del Estado visitó a su homóloga la Fiscal General de la República Portuguesa en Lisboa, y tuvo ocasión de entrevistarse con diversas autoridades judiciales y políticas francesas, incluyendo el Fiscal General de la Casación y la Ministra de Justicia, con ocasión de su desplazamiento a París al haber sido invitado a la solemne apertura del año judicial en nuestro vecino país en el mes de enero. Como resulta obvio, en todos los casos se establecieron o reforzaron conexiones y vínculos del mayor interés para la Fiscalía, sirviendo incluso de punto de arranque para el establecimiento de bases formales para futura cooperación.
Desde una perspectiva más operativa, se han recibido delegaciones judiciales y de Fiscales procedentes de Rusia, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Egipto (en dos ocasiones), Palestina, Israel, Turquía y Corea del Sur. En un buen número de estas actividades, y en la línea que ya se ha apuntado al inicio de este apartado, es de destacar el esfuerzo realizado por los Fiscales de las diversas Fiscalías, que a su carga habitual de trabajo añadieron la tarea, no por gratificante menos onerosa en lo práctico, de atender a estas delegaciones y contribuir a que se llevasen una cumplida y ajustada visión del desarrollo de las tareas ordinarias de los miembros del Ministerio Fiscal.
10.5.2 Grupos de trabajo y reuniones operativas
Por lo que se refiere a los Grupos de Trabajo abiertos con Francia, tanto en materia de drogas (GEAD) como de Terrorismo, se desarrollaron diversas actividades a lo largo de 2013. En relación con el primero, el 17 de octubre tuvo lugar la reunión plenaria en París, con participación de una delegación de la Fiscalía Antidroga presidida por su Fiscal Jefe, realizándose un balance del Memorando de cooperación institucional de 2011 entre la Fiscalía Antidroga y las Jurisdicciones Interregionales Especializadas francesas (JIRS) que fue calificado de muy positivo por ambas partes. Fueron también objeto de tratamiento las técnicas especiales de investigación así como las entregas vigiladas o el tratamiento del testimonio de agentes encubiertos ente tribunales españoles.
Por su parte, el Grupo Bilateral de trabajo en materia de terrorismo se reunió este año en Madrid los días 17 y 18 de Junio con la participación de autoridades españolas y francesas involucradas en la investigación del terrorismo, debiéndose especialmente destacar la intervención activa en estas Jornadas de la Fiscalía de la Audiencia Nacional y el intercambio de experiencias relacionadas con la investigación y cooperación internacional en relación a este tipo de delitos, incluyendo análisis del fenómeno terrorista tanto en su vertiente jihadista como en la relacionada con ETA.
Por otra parte, puede mencionarse el proyecto relacionado con un Manual de buenas prácticas en materia de lucha contra la financiación del terrorismo, en el que Fiscales de la Audiencia Nacional colaboraron con expertos de Rumanía y Bélgica, que se cerró con la adopción de conclusiones y elaboración y publicación del mencionado Manual.
También en el marco de proyectos financiados por la Comisión Europea y en concreto dentro del programa Criminal Justice 2011–2012, la Fiscalía General del Estado ha participado y colaborado activamente en la organización de un taller denominado EU Seminar for legal practitioners on human rights and transnational gathering of evidence: developing a European Judicial Culture que tuvo lugar los días 28 y 29 de noviembre 2013 en Bucarest. Colaboraron el Ministerio de Justicia de Rumanía, el Juzgado de Distrito de Ámsterdam, la ERA y la Fiscalía General de Polonia.
10.6 Cooperación al desarrollo
La actividad de esta Unidad de Cooperación Internacional en esta materia, de conformidad con lo establecido en la Instrucción 1/2011, se ha coordinado con la Secretaría Técnica de la FGE y, como en años anteriores, se ha centrado en la participación en programas financiados con fondos de la Unión Europea. Por otro lado, el ámbito iberoamericano, generalmente a través de la cooperación en actividades auspiciadas por AECID, constituye el otro gran ámbito de actuación de la Fiscalía española.
En el marco del Programa Masar, diseñado para dar al apoyo a los países del fenómeno conocido como «Primavera Árabe», se desarrollaron visitas de delegaciones de Egipto y Marruecos. Asimismo y en lo que se refiere a actividades en programas de apoyo al sector Justicia, la Fiscalía española ha contribuido seleccionando expertos en proyectos liderados desde España, bien por AECID, bien por FFIAPP, bien por consultoras que tenían el apoyo institucional necesario por parte de la Administración española, en relación con países como Turquía, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Rumanía, Bolivia, El Salvador o Ecuador. Puede también mencionarse como actividad de interés la colaboración con la OIM para realización de actividades en materia de tráfico de seres humanos, en coordinación con el Fiscal de Sala de Extranjería.
Como en años anteriores, un ámbito de actuación fundamental ha sido la realización de seminarios financiados por AECID a través de su Programa Iberoamericano de Formación Técnica Especializada (PIFTE). En este ejercicio y pese a los recortes presupuestarios que dificultaban la realización de las actividades, la Fiscalía española continuó poniendo a disposición de la AIAMP su intervención en los cursos enmarcados en el PIFTE, de modo que sean los temas decididos por ésta como prioritarios los que se propongan a AECID para su realización. En este caso, ante el interés manifestado por AIAMP en temas de Menores y Justicia Juvenil el curso que se coordinó desde la Fiscalía General del Estado se centró en la Responsabilidad Penal del Adolescente, siendo llevado a cabo en el Centro de Cartagena de Indias (Colombia) en el mes de octubre, con participación del Teniente Fiscal de la Secretaría Técnica y del Fiscal Adscrito a la Fiscal de Sala de Menores. Tal y como estaba previsto, sus conclusiones prácticas fueron presentadas en la Asamblea Ordinaria AIAMP, celebrada en Ecuador en el mes de noviembre. Por otra parte, junto a esta actividad la Fiscalía colaboró mediante un Fiscal Anticorrupción en el seminario coordinado por el CGPJ sobre Investigación Judicial en la Lucha contra la Delincuencia Organizada, que tuvo lugar en Montevideo en el mes de octubre.
También en el ámbito iberoamericano, el Proyecto Ameripol–UE, que ya se mencionaba en la pasada Memoria Anual, gestionado por FIIAPP, consolidó sus objetivos en el año 2013. Además de lo estrictamente policial como la creación de seis Unidades Nacionales de Ameripol, el Memorando firmado entre el Proyecto Ameripol–UE con la AIAMP en 2011 permitió que un total de 86 fiscales iberoamericanos pudieran acudir a las formaciones y pasantías organizadas por el Proyecto y potenció la colaboración en casos concretos relacionados con el tráfico de cocaína con destino a Europa, con la coordinación de la Unidad de Cooperación Internacional de la Fiscalía General del Estado y de las Unidades Nacionales de Ameripol. Como inmejorable ejemplo de cómo los proyectos de cooperación al desarrollo pueden arrojar resultados positivos concretos, pueden mencionarse el desarrollo a lo largo de 2013 de varias acciones conjuntas contra el narcotráfico llevadas a cabo entre Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, España, Portugal y Venezuela.
Es preciso reseñar la activa participación de la Fiscalía General en la gestión y ejecución del proyecto Eurosocial II, que está financiado por la Comisión Europea y tiene como propósito apoyar a las políticas gubernamentales de 18 países de América Latina para incrementar la cohesión social. Durante el año 2013, las acciones del proyecto se centraron en la «Violencia de género en Iberoamérica: investigación de delitos, atención a víctimas y coordinación interinstitucional», a través de una mejora específica en la investigación de estos delitos, en la atención a las víctimas y en la coordinación entre Ministerios Públicos y Ministerios de Justicia; promoviéndose la elaboración y aprobación de instrumentos normativos regionales para favorecer estos aspectos. En este sentido, el «Protocolo Regional para la Investigación con Perspectiva de Género en los Delitos contra las Mujeres cometidos en el ámbito familiar» fue aprobado por la AIAMP en su Asamblea de noviembre en Ecuador.