6.2 Avances en materia de individualización presupuestaria: El protocolo de ejecución

El art. 72.3 EOMF tras su modificación por la Ley 24/2007, de 9 de octubre realiza dos previsiones de distinta naturaleza que desde perspectivas diferentes tienen por objeto reforzar la autonomía del Ministerio Fiscal:

– La primera de ellas, la singularización presupuestaria, va dirigida a conseguir que tanto los Presupuestos Generales del Estado como los de las CCAA con competencias transferidas en materia de Justicia identifiquen aquellas partidas presupuestarias destinadas a financiar el funcionamiento del Ministerio Fiscal en su conjunto, de manera que sea posible conocer los recursos que el erario público destina a la Institución y por tanto cumplir con el principio de transparencia en el funcionamiento de las Administraciones Públicas, así como realizar los oportunos análisis de eficiencia en la gestión.

– La segunda garantiza la existencia de una partida presupuestaria gestionada por la Unidad de Apoyo de la Fiscalía General del Estado y destinada a atender los gastos de funcionamiento del órgano directivo del Ministerio Fiscal. Esta última ha dado lugar a la creación de la Caja Pagadora de la Fiscalía General por Orden Comunicada de fecha 10 de febrero de 2010 (hasta esa fecha y desde la Orden Comunicada de fecha 20 de febrero de 2009 era Subcaja de la Caja de la Gerencia) que gestiona los gastos corrientes en bienes y servicios (capítulo 2) de la Fiscalía General aunque no existe ningún motivo para restringir a los gastos corrientes esta previsión estatuaria, dado que el art. 72.3 se refiere a los gastos de funcionamiento de la administración del órgano directivo del Ministerio Fiscal entre los que pueden encontrarse también las inversiones (capítulo 6).

La previsión contenida en el art. 72.3 EOMF relativa a la singularización presupuestaria está siendo objeto de un cumplimiento desigual por parte de las Administraciones responsables.

Sólo algunas CCAA han iniciado tímidamente la senda de la singularización, identificando exclusivamente algunas de las partidas correspondientes a gastos de personal (capítulo 1), gastos corrientes entre los que incluyen la formación (capítulo 2) e inversiones (capítulo 6). El resto de las CCAA proporcionan información del gasto ejecutado pero no individualizan partidas en los presupuestos.

Es cierto que existen partidas cuya singularización resulta complicada, dado que es frecuente, por ejemplo, que en un mismo edificio judicial convivan instalaciones judiciales y fiscales o que una determinada aplicación pueda servir a órganos judiciales y fiscales indistintamente pero en cualquier caso siempre puede encontrarse un criterio de imputación basado en superficie, en el tamaño del colectivo usuario o cualquier otro factor que sirva para individualizar el gasto.

En los Presupuestos Generales del Estado el esfuerzo ha sido mayor pero, en cualquier caso, dista mucho del que sería necesario para dar un adecuado cumplimiento a la previsión estatutaria.

Dentro de los Presupuestos Generales del Estado las partidas correspondientes al Ministerio Fiscal se encuentran dispersas en varios programas presupuestarios:

– Programa 111R «Formación de la Carrera Fiscal»: Este programa destinado exclusivamente a la formación de Fiscales es gestionado por el CEJ junto con el Programa 111 Q «Formación del Personal de la Administración de Justicia» y contiene las siguientes partidas:

• Gastos de personal (capítulo 1): Comprende los sueldos de los Fiscales en prácticas.

• Gastos corrientes (capítulo 2): Comprende el presupuesto para formación inicial y continuada.

• Becas (capítulo 4): Comprende tanto las becas para la preparación de las oposiciones como las becas de idiomas para Fiscales.

– Programa 112A «Tribunales de Justicia y Ministerio Fiscal»: Dentro de este programa se ha creado un servicio presupuestario (servicio 5) específico para la Fiscalía pero que no contiene todas las partidas correspondientes al Ministerio Fiscal, ya que algunas de ellas también se encuentran en el servicio 2 como se expone a continuación:

– Servicio 5 «Secretaría General de Modernización y Relaciones con la Administración de Justicia. Fiscalía General del Estado».

• Gastos de personal (capítulo 1): Comprende los gastos de personal correspondientes a los Fiscales de Sala, Fiscales y funcionarios de la Fiscalía General. Este capítulo es gestionado por el Ministerio de Justicia.

• Gastos corrientes en bienes y servicios (capítulo 2): Comprende sólo los gastos corrientes de la Fiscalía General. Este capítulo es gestionado por la Fiscalía General pero la aprobación de las comisiones de servicio que dan lugar a algunos de los gastos, corresponde al Ministerio.

• Inversiones reales (capítulo 6): Este capítulo es gestionado por el Ministerio de Justicia y la Fiscalía carece de control alguno sobre el mismo. Es una cantidad mínima en relación con el gasto total en tecnología (inicialmente 2 millones de euros que se han ido reduciendo atendiendo a la situación económica general asciendo en la actualidad a 783.150 €).

– Servicio 6 «Secretaría General de Modernización y Relaciones con la Administración de Justicia. Ministerio Fiscal»

• Gastos de personal (capítulo 1): comprende los gastos de personal correspondientes a los Fiscales de Sala, Fiscales y funcionarios (territorio Ministerio) del resto de las Fiscalías. Este capítulo es gestionado por el Ministerio de Justicia. También incluye la partida destinada a retribuir las sustituciones que se efectúen en la carrera fiscal.

– Servicio 2 «Secretaría General de Modernización y Relaciones con la Administración de Justicia.»

• Gastos de personal (capítulo 1): Comprende los gastos del personal sustituto (funcionarios) de territorio ministerio, de forma conjunta con el de los órganos judiciales.

• Gastos corrientes en bienes y servicios (capítulo 2): Comprende los gastos corrientes del Ministerio Fiscal que salvo los contenidos en el servicio 5 es tratado de forma conjunta con los de los órganos judiciales.

• Inversiones reales (capítulo 6): Contiene las inversiones tanto en inmuebles como en tecnología del Ministerio Fiscal de forma conjunta con las de los órganos judiciales. Esta partida financia casi la totalidad del gasto en tecnología del Ministerio Fiscal.

Con la finalidad de avanzar en el terreno de la individualización en el año 2013 el Fiscal General del Estado firmó un protocolo de ejecución presupuestaria con el Ministro de Justicia en el que el Ministerio asume compromisos en esta materia frente a la Fiscalía General del Estado y posibilita cierta participación de la misma en la ejecución del gasto, de manera que pueda darse cumplimiento a las previsiones que en garantía de la autonomía funcional establece el artículo 72 EOMF.

La principal novedad contenida en este protocolo es la relativa a las amplias facultades de gestión conferidas a la Fiscalía General del Estado en materia de sustituciones en la Carrera Fiscal donde la única limitación existente es el techo de gasto.

No obstante estos avances, todavía es necesario profundizar más en el ámbito de la individualización, dado que en tanto el Ministerio Fiscal carezca de autonomía presupuestaria, su autonomía funcional también quedará comprometida. Para que la Fiscalía General del Estado como órgano directivo del Ministerio Fiscal pueda diseñar sus propias estrategias organizativas y el Ministerio Fiscal pueda ejercer las funciones que tiene encomendadas con la autonomía necesaria, es preciso que la Institución pueda contar con una mínima autonomía de gestión de la que hoy todavía no dispone.