DOCUMENTO
ANALIZADO |
Consulta
2/2007, de 12 de diciembre de 2007, sobre la intervención del Ministerio
Fiscal en los procesos de rectificación del censo en período electoral del
artículo 40 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General. |
NORMAS INTERPRETADAS POR EL DOCUMENTO |
NORMAS
INTERPRETADAS POR LA CONSULTA
Art. 3.3 Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por
la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (EOMF).
Arts.38.5 y 40 Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen
Electoral General (LOREG).
Art.
249 1.2.ª Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC). |
MODIFICACIONES
LEGISLATIVAS POSTERIORES QUE LE AFECTAN |
1.
El apartado quinto del art. 38 LOREG fue renumerado en cuarto por la
LO 2/2011, de 28 de
enero.
2 El
apartado primero del art.40 LOREG fue modificado por la LO 2/2011, de 28 de enero.
3.
El apartado tercero del art. 39 LOREG redactado por la LO 2/2011, de 28 de enero, ha
especificado las rectificaciones del censo en período electoral que pueden
ser tenidas en cuenta.
4. El
párrafo tercero del art. 38.2 LOREG redactado por
la LO 2/2011, de 28 de enero, ha
matizado la legitimación para formular reclamaciones censuales fuera de
período electoral.
5. El
apartado cuarto del art. 39 LOREG redactado por
la LO 2/2011, de 28 de enero, ha
ampliado la legitimación para formular reclamaciones censales en período
electoral. |
AFECTADO
POR LA JURISPRUDENCIA SENTADA POR EL TRIBUNAL SUPREMO EN LAS SIGUIENTES
SENTENCIAS |
| |
AFECTADO
POR LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LAS SIGUIENTES SENTENCIAS |
| |
AFECTADO
POR LAS SIGUIENTES CIRCULARES, CONSULTAS E INSTRUCCIONES |
| |
EXPLICACIÓN DE LA AFECTACIÓN |
1. La
Consulta 2/2007 concluye en la necesidad de intervención del Ministerio
Fiscal en la totalidad de procesos civiles basados en el art. 40 LOREG, con
el fundamento legal dispensado para ello por el art. 3.3 EOMF -en cuanto que
refiere que corresponde
al Ministerio Fiscal «(…) velar por el respeto de las Instituciones
constitucionales y de los derechos fundamentales y libertades públicas con
cuantas actuaciones exija su defensa»-y el art. 249 1.2.ª LECi -en cuanto que indica que «se
decidirán en el juicio ordinario, cualquiera que sea su cuantía (…) las
[demandas] que pidan la tutela judicial civil de cualquier otro derecho
fundamental, salvo las que se refieran al derecho de rectificación. En estos
procesos, será siempre parte el Ministerio Fiscal y su tramitación tendrá
carácter preferente»-.
A
partir de lo anterior, concluye también la Consulta 2/2007, que si, como consecuencia
de esa intervención, el Ministerio Fiscal entiende que en el caso concreto no
hay afectación posible de derecho fundamental alguno, se abstenga en tal caso
de pronunciarse sobre el fondo del asunto.
2. Como
cuestión accesoria respecto de la línea de fondo precedentemente expuesta hay
que señalar que la invocación que la Consulta 2/2007 hace al art. 38.5 LOREG
sobre las reclamaciones contra las resoluciones de la Oficina del Censo fuera
de período electoral, hay que entenderla renumerada en el art. 38.4 por la LO 2/2011, de 28 de enero; refiriendo el
indicado precepto que respecto de los datos censales «Los recursos contra las resoluciones en esta materia de
las Delegaciones de la Oficina del Censo Electoral se tramitarán por el
procedimiento preferente y sumario previsto en el número 2 del artículo 53 de
la Constitución».
3. Sucede
que el apartado primero del art. 40 LOREG fue modificado por la LO 2/2011, de 28 de enero; de tal modo
que el conocimiento del recurso relativo a la rectificación del censo en
periodo electoral, que el citado art. 40 regula, ha sido atribuido al Juez de lo Contencioso-Administrativo, cuando según la
anterior redacción del mismo precepto -y vigente al tiempo de redactarse la
Consulta 2/2007- era su conocimiento competencia del Juez de Primera
Instancia.
Consecuentemente con lo anterior, puede sostenerse que al
tratarse con el recurso, llamado por algunos censal, de la impugnación de un
acto de un órgano administrativo, concretamente la resolución de la Oficina
del Censo Electoral sobre rectificación de éste en período electoral, la
materia es propia del orden contencioso administrativo y plenamente
incardinable en el art. 1.3.c). Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa, en cuanto que refiere que Los Juzgados y Tribunales del orden
contencioso-administrativo (…) conocerán también de las pretensiones que se
deduzcan en relación con (…)«La actuación
de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica
del Régimen Electoral General».
En consonancia con lo precedente la exposición de motivos de
la LO 2/2011, de 28 de enero, proclama la unificación en la jurisdicción
contencioso-administrativa de la revisión de los actos censales
Así las cosas toda referencia que la Consulta 2/2007 hace a
un proceso civil para viabilizar la rectificación del censo en período
electoral y a la LECi quedan fuera de lugar desde que se lleva a cabo la
mentada modificación del art. 40 LOREG por la LO 2/2011, de 28 de enero.
4. La
Consulta 2/2007 señalaba que casi la totalidad de las reclamaciones relativas
a la rectificación del censo en período electoral tratan sobre cuestiones
que sí inciden en la configuración del derecho de sufragio -normalmente por
falta de inclusión en el censo-, aunque la propia Consulta 2/2007 admitía que
pueden existir impugnaciones de datos censales en período electoral que no
afecten a derechos fundamentales.
Hoy
en día tras la nueva redacción operada en el art. 39. 3 LOREG por la LO 2/2011, de 28 de enero, tal precepto ha
precisado que las reclamaciones atendibles por la Delegación
Provincial de la Oficina del Censo Electoral-y que, en consecuencia, son las
que luego pueden dar lugar a la estimación del recurso previsto en el art. 40
LOREG- son las referentes «a la
rectificación de errores en los datos personales, a los cambios de domicilio
dentro de una misma circunscripción o a la no inclusión del reclamante en
ninguna Sección del Censo de la circunscripción pese a tener derecho a ello.
No serán tenidas en cuenta para la elección convocada las que reflejen un
cambio de residencia de una circunscripción a otra, realizado con
posterioridad a la fecha de cierre del censo para cada elección, debiendo
ejercer su derecho en la sección correspondiente a su domicilio anterior».
Sin
perjuicio de que con la nueva redacción del art. 39.3 LOREG, se pretenda «reforzar las garantías para impedir que los denominados
empadronamientos fraudulentos o de conveniencia con fines electorales
consigan su objetivo», como señala la exposición de motivos de la LO 2/2011, de 28 de enero, no parece que deba
entenderse tal redacción, pues no se adivinan motivos para ello, como una
aminoración de los casos en que pudiendo estar afectados derechos
fundamentales puedan ser llevados aquéllos ante el Juez
de lo Contencioso-Administrativo por vía del art. 40 LOREG y, por tanto,
tampoco cabe entender que se aminoren los supuestos de intervención del
Ministerio Fiscal, que encuentran fundamento siempre en el precitado art. 3.3
EOMF.
5. Con cita por parte de la Consulta 2/2007 de las
SSTC 148/1999 y 149/1999, ambas de 4 de agosto, la referida Consulta -con invocación
del precitado y transcrito art. 38.5 LOREG, renumerado en 38.4-alude a la
distinta legitimación para reclamar respecto de los datos censales según se
trate de periodo no electoral o bien electoral, aunque sólo sea para evitar
la incoherencia de un nivel de intervención del Ministerio Fiscal de menor
intensidad en el segundo caso. Pero en lo que ahora importa hay que señalar
que la legitimación que la Consulta 2/2007, con base en las indicadas SSTC 148/1999 y 149/1999, juzga más amplia en
periodo no electoral, en cuanto que incluiría a los sujetos políticos que se
propongan concurrir a las elecciones, en tanto que en período electoral sólo
se protegería el interés privado de la persona que impugna sus datos
censales, debe ser matizada al día de hoy en atención a lo que la LO 2/2011, de 28 de enero, ha dispuesto, siempre
en pro del combate contra los empadronamientos
fraudulentos o de conveniencia.
Así
y por lo que hace a la legitimación para la reclamación respecto de los
datos censales en período no electoral-y sin perjuicio de los «interesados» a los que alude hoy el art. 38.1 LOREG-, la actual redacción del art. 38.2
LOREG incluye un tercer párrafo en virtud del cual «Los representantes de las candidaturas o representantes
de los partidos, federaciones y coaliciones podrán impugnar el censo de las
circunscripciones que hubieren registrado un incremento de residentes
significativo y no justificado que haya dado lugar a la comunicación a que se
refiere el artículo 30.c)-a la Junta
Electoral Central-, dentro del plazo de cinco días siguientes al momento
en que tuvieren conocimiento de la referida comunicación.»
Si,
por el contrario, se trata de periodo electoral, la reclamación, además de a
la persona que impugna sus datos censales -ex art. 39.3 LOREG en su
actual redacción- le cabe -ex art. 39. 4 LOREG- a los representantes de las candidaturas, que «podrán impugnar el censo de las circunscripciones que
en los seis meses anteriores hayan registrado un incremento de residentes
significativo y no justificado que haya dado lugar a la comunicación a que se
refiere el artículo 30.c)-a la Junta
Electoral Central-.»
FICHA
ELABORADA POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA FISCALÍA DEL TS |
TEXTO DE LA
CONSULTA ANALIZADA
Consulta número
2/2007, de 12 de diciembre, sobre la intervención del Ministerio Fiscal en
los procesos de rectificación del censo en periodo electoral del art. 40 de la
Ley Orgánica de Régimen Electoral General.
I
La presente
Consulta trae origen de una cuestión planteada por una Fiscalía en relación con
la pertinencia de la intervención del Ministerio Fiscal en los procesos civiles
iniciados de conformidad con lo previsto en el art. 40 de la Ley Orgánica
5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General, contra las resoluciones
dictadas por la Oficina del Censo Electoral que diluciden las reclamaciones
efectuadas ante la misma en periodo electoral por cualquier ciudadano en
relación con sus datos censales.
El mentado art.
40 prevé literalmente que:
1. Contra las
resoluciones de la Oficina del Censo Electoral puede interponerse recurso ante
el Juez de primera instancia en un plazo de cinco días a partir de su notificación.
2. La
sentencia, que habrá de dictarse en el plazo de cinco días, se notifica al
interesado, al Ayuntamiento, al Consulado y a la Delegación Provincial de la
Oficina del Censo Electoral. Esta sentencia agota la vía judicial.
Como se indica
por la Fiscalía consultante, no se hace mención expresa en el texto a la
intervención preceptiva del Ministerio Fiscal y, por tanto, ésta ha de
derivarse de otros preceptos generales, señaladamente, del art. 3.3 del
Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, que dispone que corresponde al
Ministerio Fiscal «(…) velar por el respeto de las Instituciones
constitucionales y de los derechos fundamentales y libertades públicas con
cuantas actuaciones exija su defensa »; y de lo previsto en el art. 249.1.2.ª
de la Ley de Enjuiciamiento Civil, cuando indica que «se decidirán en el juicio
ordinario, cualquiera que sea su cuantía (…) las [demandas] que pidan la tutela
judicial civil de cualquier otro derecho fundamental, salvo las que se refieran
al derecho de rectificación. En estos procesos, será siempre parte el
Ministerio Fiscal y su tramitación tendrá carácter preferente», toda vez que la
Ley Orgánica de Régimen Electoral General lo que articula es un proceso civil
seguido ante el Juzgado de Primera Instancia que resulte competente.
A la vista de
todo lo anterior, entiende la Fiscalía consultante que no queda clara la
obligatoriedad de la intervención del Ministerio Fiscal en este tipo de
procedimientos por cuanto sólo vendría legalmente obligado a ello cuando pueda
estar involucrado un derecho fundamental, entendiendo que este extremo puede no
concurrir en todos los casos.
II
Hay que
comenzar indicando que en la consulta planteada se entremezclan dos cuestiones
distintas, que no han de entenderse necesariamente ligadas en relación de
causalidad. De un lado, el hecho de que quepa admitir la existencia de algunos
procedimientos del art. 40 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General que
no lleguen a afectar a derechos fundamentales y, de otro, la cuestión de la
intervención del Ministerio Fiscal en los procesos civiles derivados de la
aplicación de dicho artículo.
Por lo que hace
a la primera cuestión, hay que admitir, en efecto, que pueden existir
impugnaciones de datos censales en periodo electoral que no afecten a derechos
fundamentales. Pensemos, por ejemplo, en supuestos en que un ciudadano reclame
respecto de su adscripción a una concreta Mesa o Sección electorales en la
misma circunscripción, lo que difícilmente puede entenderse que constituye
parte esencial de su derecho de sufragio. En apoyo de esta tesis puede
mencionarse precisamente la falta de mención expresa al Ministerio Fiscal en el
propio art. 40 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General.
Por el
contrario, no es menos cierto que la propia Ley Orgánica de Régimen Electoral
General, al regular en su art. 38.5 las reclamaciones contra las resoluciones
de la Oficina del Censo fuera de periodo electoral establece expresamente que
«Los recursos contra las resoluciones en esta materia de las Delegaciones de la
Oficina del Censo Electoral se tramitarán por el procedimiento preferente y
sumario previsto en el número 2 del art. 53 de la Constitución». Por tanto y
con independencia de cuál pueda ser el fondo de la cuestión debatida, remite al
procedimiento para la tutela de los derechos y libertades fundamentales, lo que
arrastra la necesaria intervención del Ministerio Fiscal. Así pues, puede
concluirse que para periodos distintos del electoral (art. 38.5) el legislador
ha querido dar un tratamiento particularmente garantista a los casos de
reclamaciones contra las resoluciones de la Oficina del Censo Electoral, como
si en todo caso se encontrase comprometido el ejercicio de un derecho
fundamental.
Es cierto que
esta diferencia de regulación puede encontrar su justificación, a tenor de las
SSTC 148/1999 y 149/1999, en la distinta legitimación para reclamar según se
trate de periodo no electoral (legitimación más amplia, que incluye a los
sujetos políticos que se propongan concurrir a las elecciones) o electoral (que
sólo protege el interés privado de la persona que impugna sus datos censales);
pero en todo caso, la solución legislativa ofrecida en el art. 38.5 ha de
tenerse muy en cuenta a la hora de optar por una u otra solución en la cuestión
sometida a consulta, aunque sólo sea para evitar la incoherencia de hacer una
interpretación de la literalidad del art. 40 -que precisamente se refiere a un
periodo en el que el ejercicio del derecho de sufragio es inminente por
encontrarnos ya en periodo electoral- que lleve a un nivel de intervención del
Ministerio Fiscal de menor intensidad que el previsto para periodos no
electorales.
Por último, no
se puede olvidar que, desde un punto de vista cuantitativo, la práctica
totalidad de las reclamaciones que se articulan en este ámbito -por no decir
todas ellas- versan sobre cuestiones que sí inciden en la configuración del
derecho de sufragio (normalmente, por falta de inclusión en el censo).
III
Por lo que hace
a la segunda cuestión a solventar en la presente consulta -y con independencia
de que quepa pensar en abstracto en la posibilidad de que alguno de los
procesos del art. 40 no afecte a derechos fundamentales-, hay que indicar con
claridad que la intervención del Ministerio Fiscal ha de reputarse necesaria en
todos los casos, precisamente por ser imprescindible para dilucidar si se
produce en cada concreto supuesto la afectación a derechos fundamentales que
justifique la intervención del Ministerio Público como parte en el proceso. No
olvidemos que, como acabamos de indicar más arriba, dicha intervención se
deriva de las exigencias de los arts. 3.3 del Estatuto Orgánico del Ministerio
Fiscal y 249.1.2.ª de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por lo que será preciso
analizar el fondo de la cuestión para poder determinar si concurre el supuesto
legitimador.
Sólo mediante
la intervención en el procedimiento podrá el Fiscal tomar conocimiento del
fondo de la reclamación y, por tanto, valorar si ésta tiene relación o no con
el respeto de algún derecho fundamental -el derecho de sufragio, en este caso-.
No hay, dada la breve regulación de este tipo de procesos, su carácter urgente
y la ausencia de un listado de causas de impugnación de la resolución de la
Oficina del Censo que pudiera permitir establecer algún tipo de filtro previo,
otro modo por el que el Fiscal pueda conocer si el concreto recurso de que se
trate versa sobre uno de esos supuestos que antes mencionábamos -casi de
laboratorio- y que permitirían entender que no hay afectación alguna de un
derecho fundamental. Esto, y la evidente probabilidad de que el derecho de
sufragio pueda verse afectado, terminan de perfilar la posición del Ministerio
Fiscal en esta materia.
Por ello, ha de
convenirse en que resulta necesario que el Fiscal intervenga en todos los
procesos del art. 40 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, puesto
que es el único modo de velar por el debido cumplimiento de la legalidad,
pudiendo así apreciar si algún derecho fundamental ha sido afectado por la
resolución impugnada. Lo contrario sería hacer dejación de las competencias
legalmente atribuidas al Ministerio Fiscal, toda vez que quedaría en las
exclusivas manos del Juez civil decidir cuándo ha podido haber vulneración de
derecho fundamental y cuándo procede, en consecuencia, tener por parte al Ministerio
Fiscal.
CONCLUSIÓN
Única
El Ministerio
Fiscal habrá de intervenir en la totalidad de procesos civiles basados en el
art. 40 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General EDL1985/8697, por
aplicación de lo previsto en los arts. 3.3 del Estatuto Orgánico del Ministerio
Fiscal y 249.1.2.ª de la Ley de Enjuiciamiento Civil, sin perjuicio de que,
como consecuencia de esta intervención, pueda llegar a la conclusión de que en
el caso concreto no hay afectación posible de derecho fundamental alguno, absteniéndose
en tal caso de pronunciarse en cuanto al fondo del asunto.
Fiscalía General del Estado | Circulares, Consultas e Instrucciones | www.fiscal.es
