1.3 Sección de lo Contencioso-Administrativo

1.3.1 Organización y funcionamiento

Como se advirtió en la Memoria anterior, el 1 de enero de 2014 entró en funcionamiento un nuevo sistema de registro y gestión documental interna elaborado a instancia de esta Jefatura por la Unidad de Apoyo, que todavía hubo de llevar a cabo durante los primeros meses del ejercicio –tal y como se había previsto– algunos ajustes y modificaciones con el fin de subsanar errores o dar respuesta a algunas necesidades que el indispensable rodaje de la aplicación fue poniendo de manifiesto. Una vez estabilizada la herramienta informática y debidamente adaptados a sus funcionalidades los hábitos de gestión del personal auxiliar, ha sido posible operar nuevas mejoras en el desempeño cotidiano de la Sección con el fin de incrementar la eficacia, reducir o eliminar trámites o gestiones inútiles y reforzar la cohesión y la unidad de criterio del contenido de los dictámenes que emiten los Fiscales. Concretamente, tal y como se había proyectado, en la actualidad todos los escritos, documentos o comunicaciones que ingresan en la Sección (y no únicamente los procedimientos judiciales, como sucedía antes), así como el trámite o actuación a que den lugar, son sistemáticamente numerados, registrados y archivados, lo que permite no solo su inmediata localización física, sino también el seguimiento de su contenido sin necesidad siquiera de acceder al soporte papel, mediante la consulta de las anotaciones realizadas en la base de datos, que permite identificar en el acto su origen, autor y destino, así como al fiscal o fiscales que en su caso hayan intervenido, la naturaleza de la actuación llevada a cabo y la fecha en que se despachó cada trámite. A la agilidad y seguridad que aporta ese sistema se une, además, la disponibilidad de una serie de consultas que han permitido –como también se había pronosticado en la Memoria anterior– la automatización de todos los resúmenes estadísticos (asuntos con entrada y/o despachados por cada Fiscal en un período determinado, con concreción de su naturaleza, fechas de trámite, registro de cada intervención de la Fiscalía suponiendo que en un mismo expediente se hayan producido varias, relación o conexión con otros expedientes, etc.), incluido como es natural el que sirve de soporte a esta Memoria.

Asentado así el nuevo sistema de gestión, en una segunda fase se abordó, ya en los últimos meses de 2014, una de sus proyecciones en la mejora y facilitación del trabajo de los Fiscales. En concreto, la rapidez con que se lleva a cabo la tarea de registro ha permitido cumplir el objetivo de que los asuntos queden el mismo día de su entrada a disposición efectiva del Fiscal que ha de hacerse cargo de su despacho. De este modo no solo se garantiza que la Sección pueda seguir cumpliendo escrupulosamente –como ha venido haciendo siempre– los plazos procesales, sino que se abre camino a un nuevo avance: A la posibilidad de recortar el tiempo efectivo de despacho en uno o dos días, según la respectiva duración del plazo procesal, lo que asegura que tras el visado por el Fiscal Jefe exista disponibilidad de tiempo suficiente para el debate y en su caso rectificación de los dictámenes sin exceder el tiempo de respuesta legalmente previsto. Este procedimiento fue adoptado, previo acuerdo unánime en la Junta de Sección, mediante Nota de Servicio 1/2014 de esta Jefatura. No obstante, esa medida dirigida a facilitar una eventual reconsideración de los dictámenes exige una aclaración: Como ya se apuntó en la Memoria anterior el visado no se concibe en esta Sección como un mecanismo de control o corrección de la calidad jurídica de los dictámenes, lo que carecería de sentido en el seno de la Fiscalía del Tribunal Supremo a cuyos miembros se presupone un acreditada excelencia profesional. Se trata, por el contrario, aparte de la ocasional detección de simples errores materiales, de asegurar la imprescindible unidad de criterio, trasunto del principio de unidad de actuación, y de tomar nota además de aquellos supuestos novedosos o que dan lugar a dictámenes especialmente singulares o complejos, con el fin de que el esfuerzo realizado por cada uno de los Fiscales pueda redundar en beneficio de todos sus compañeros. Con dicha finalidad, el visado ha permitido la constitución de un índice de dictámenes por materias –lógicamente en fase embrionaria– a disposición de todos los integrantes de la Sección, que se encuentra en una carpeta común del dominio informático, y que permite localizar cualquier precedente en el que otro Fiscal haya emitido un informe de cuyo contenido quepa obtener provecho. Además, en el momento de proceder al reparto de asuntos el Fiscal Jefe procura indicar, si es el caso, al Fiscal que debe despachar cada expediente, la existencia del precedente o precedentes en cuestión, lo que como queda dicho no solo facilita la tarea sino que además asegura la homogeneidad en el tratamiento de los asuntos. Es previsible por ello que este procedimiento resulte de especial utilidad en un momento en que la renovación casi total de la plantilla dificulta la aplicación de la que venía siendo pauta general en el reparto de trabajo, consistente en asignar a los Fiscales el despacho y seguimiento de procedimientos análogos con el fin de generar cierto grado de especialización, concentrando así el esfuerzo de estudio y conocimiento de los casos y evitando multiplicar dicho esfuerzo. Parece lógico suponer que, en orden a la adaptación de los nuevos miembros de la Sección y hasta consolidar otra vez esa regla de especialización, la referencia y consulta del valioso trabajo acumulado por quienes les precedieron pueden resultar de gran utilidad.

Por último, las novedades introducidas en el sistema de gestión han incidido también en un aspecto especialmente relevante para esta Memoria, que de hecho afecta directamente a su contenido. Al sistematizar los datos estadísticos automatizando como se ha explicado los sistemas de consulta en la aplicación informática, se ha procedido a revisar los criterios de clasificación y ordenación de los procedimientos judiciales y de las correspondientes intervenciones del Fiscal.

Concretamente, en el modelo anterior el registro de asuntos se dividía en dos grandes –y únicos– apartados: Derechos fundamentales y procedimientos ordinarios. Sin embargo, la información no se clasificaba exactamente con arreglo a esos criterios. En el apartado «derechos fundamentales» se registraban única y exclusivamente los dictámenes emitidos por la Fiscalía en el trámite de alegaciones del recurso contencioso-administrativo especial de derechos fundamentales previsto en los arts. 114 y ss. de la Ley 29/1998, de 13 de julio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante, LJCA), o en los recursos de casación ordinarios interpuestos contra sentencias recaídas en esos procedimientos; mientras que todas las demás actuaciones se incluían en el apartado de «ordinarios», con independencia de su contenido o del procedimiento en que se produjesen. De este modo, por ejemplo, un dictamen sobre el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, o relativo a un incidente de nulidad de actuaciones se registraba sistemáticamente en este segundo apartado aunque, en realidad, el asunto al que se refiriese o del que trajera causa fuera un procedimiento de derechos fundamentales. De esta manera no era posible obtener –por emplear el símil contable– una imagen fiel de la actividad de la Sección respecto de un dato trascendental, que es el de la intervención del Fiscal en la específica materia de la tutela de los derechos de los ciudadanos que la Constitución expresamente le encarga, y que no se limita como es evidente al trámite principal de alegaciones, sino que se proyecta sobre todos los incidentes y trámites que integran y generan dichos procedimientos. Tan solo queda pendiente introducir el mismo filtro de distinción en relación con los dictámenes en materia de competencia y en los expedientes de justicia gratuita (e incluso podría plantearse para los procedimientos autónomos que tienen su origen en sentencias dictadas en procesos de derechos fundamentales, como sucede por ejemplo en muchas ocasiones con los recursos de casación en interés de la ley y las demandas de error judicial), si bien esto resulta más complicado operativamente, habida cuenta de que en tales supuestos es más difícil recuperar la información de los asuntos iniciados con anterioridad al cambio de criterio de clasificación, dado que esa información no se registraba, y por tanto no basta, como en los demás casos, con una simple reordenación del sistema de consultas de la base de datos, sino que exigiría revisar manualmente, uno a uno, los expedientes en soporte papel. Una tarea difícil de asumir en la situación presente.

En cualquier caso, de momento se ha optado al menos por ofrecer en esta Memoria una información más detallada, que ya no parte de una distorsionada distinción troncal entre procesos de derechos fundamentales y procedimientos ordinarios, sino que utiliza como criterio de clasificación el tipo de procedimiento en que se ha producido la intervención del Fiscal, (recurso de casación ordinario, de unificación de doctrina o interés de la ley, recurso contencioso administrativo directo, es decir, el que resuelve la Sala Tercera del Tribunal Supremo en primera instancia, etc.) concretando la naturaleza de dicha intervención (personación, interposición, alegaciones, etc.) y distinguiendo –donde resulta posible, como se ha advertido– la clase de procedimiento ratione materiae (derechos fundamentales o procedimiento ordinario). De este modo se comprueba directamente la actividad de la Fiscalía en relación con cada tipo de procedimiento, y mediante una simple suma de las cifras obtenidas en cada apartado se puede conocer también con precisión cuántas de esas actuaciones han tenido lugar en el contexto de la tutela de los derechos fundamentales de las personas. Así se obtienen, como se ha indicado, unas cifras más ajustadas a la realidad de la porción de trabajo que directamente se relaciona con este tipo de procedimientos, ya que es posible precisar no solo el número de estos asuntos en que verdaderamente ha intervenido el Fiscal (aunque no sea necesariamente formulando alegaciones de fondo) sino también qué actuación concreta se ha llevado a cabo en cada supuesto.

Al modificar el sistema de registro y por tanto su proyección estadística, resulta evidente que en el presente ejercicio anual, más allá de las cifras globales, se alteran los parámetros de comparación con las cifras detalladas de años anteriores, por lo que algunos de los datos de la tabla detallada que se introducirá en el apartado siguiente no pueden ser directamente cotejados, a efectos de estudiar su evolución, con aquellas. En contrapartida, de cara al futuro –es decir, a partir de la Memoria del próximo año– la información resultará a estos efectos mucho más transparente y precisa.

1.3.2 Actividad de la sección

Partiendo de los criterios enunciados en el apartado anterior, la actividad de la Sección de lo Contencioso-Administrativo de la Fiscalía del Tribunal Supremo en el año 2014 se resume en las siguientes cifras:

1. RECURSOS DE CASACIÓN		343
– ORDINARIA (art. 86 y ss. LJCA)
DERECHOS FUNDAMENTALES		278
– Personaciones	112
– Admisión-Inadmisión	61
– Oposición	75
– Otros	30
PROC. ORDINARIO		17
– Personaciones	1
– Admisión-Inadmisión	1
– Oposición	1
– Otros	14
DERECHOS FUNDAMENTALES		4
– Alegaciones	3
– Personaciones	1
– EN INTERÉS DE LA LEY		44
– Alegaciones	39
– Otros	5
2. RECURSOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO		39
– DERECHOS FUNDAMENTALES		25
– Alegaciones	11
– Alegaciones pieza suspensión	3
– Otros	11
PROC. ORDINARIO		14
– Alegaciones	6
– Otros	8
3. RECURSOS CONTENCIOSO-ELECTORAL		1
4. CUESTIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD		9
DERECHOS FUNDAMENTALES	1
PROC. ORDINARIO	8
5. CUESTIONES PREJUDICIALES TJUE		8
6. NULIDAD DE ACTUACIONES		22
DERECHOS FUNDAMENTALES	10
PROC. ORDINARIO	12
– Planteamiento	8
– Dictámenes	4
7. COMPETENCIAS		89
– Dictamen de competencia	39
– Conflicto de competencia..	20
– Cuestión de competencia..	30
8. ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA		28
9. RECUSACIONES		1
10. ERRORES JUDICIALES		26
– Alegaciones	17
– Otros	9
11. RECURSOS DE REVISIÓN		43
– Alegaciones	35
– Otros	8
12. DILIGENCIAS PREPROCESALES		5
– Informe-propuesta	2
– Decreto-archivo	3
TOTALES		614
PROC. DERECHOS FUNDAMENTALES	314
PROCEDIMIENTOS ORDINARIOS	295
DILIGENCIAS PREPROCESALES	5

El primer dato relevante en el plano cuantitativo es que el número total de actuaciones llevadas a cabo por la Sección es prácticamente idéntico que el registrado el pasado año ejercicio: En 2013 se emitieron un total de 613 dictámenes, y en 2014 la cifra global es de 614. Con ello se estabiliza el volumen de trabajo notablemente por encima de los datos de años anteriores, en los que como ya se indicó en la anterior Memoria se había observado un descenso que en 2012 situó el volumen total de actividad en 493 dictámenes, casi un 25 % menos que los computados en los dos últimos períodos anuales.

Como también se ha advertido, la comparación no es fiable cuando esa cifra se descompone para distinguir los dictámenes en materia de derechos fundamentales y procedimientos ordinarios. Así, en 2013 se contabilizaron 252 dictámenes clasificados en el primer grupo y 361 en el segundo, y los datos de 2014 llevan a entender que la Sección ha emitido un total de 314 dictámenes en procedimientos para la tutela de derechos fundamentales y 300 en procesos ordinarios, lo que supondría un espectacular vuelco en la actividad de la Sección, traducido en un incremento de más del 25 % de los primeros, y un decremento similar de los segundos. Ya se ha explicado que se trata de un mero trasvase estadístico, debido al cambio de criterio en el sistema de registro. Y es de ver que con arreglo al nuevo criterio se produce un resultado mucho más acorde con la realidad esperable, teniendo en cuenta que el motivo principal de intervención y el criterio esencial de legitimación propia del Fiscal en el ámbito contencioso-administrativo es, precisamente, la tutela de los derechos fundamentales, aparte de otros ámbitos de menor incidencia cuantitativa como la materia electoral (art. 111 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General) o el trámite de planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad (art. 35 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional).

Precisamente en relación con este tema de la intervención del Fiscal en función de la clase de procedimiento, la Sección viene detectando que la Sala Tercera del Tribunal Supremo en algunas ocasiones confiere traslado a esta Fiscalía de asuntos respecto de los que no existe una previsión legal específica que determine la legitimación procesal pasiva del Ministerio Fiscal. Así, con habitualidad se requiere dictamen del Fiscal en orden al planteamiento de las cuestiones prejudiciales dirigidas al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que como es sabido carece de regulación positiva en nuestro ordenamiento jurídico, por lo que en general los Órganos judiciales aplican por analogía las normas que rigen la cuestión de inconstitucionalidad; o en asuntos singulares como, a título ilustrativo, los recursos contencioso-administrativos n.º 501/2013, 510/2013 y 71/2014 interpuestos por sendos partidos políticos y una asociación de jueces, respectivamente, contra los Reales Decretos números 930 y 931/2013, de 29 de noviembre y contra el Real Decreto 979/2013, de 10 de diciembre, por los que respectivamente se nombraban a los Vocales y el Presidente del Consejo General del Poder Judicial, que dieron lugar a la inadmisión en los dos primeros casos y a una sentencia desestimatoria en el tercero, de acuerdo con el criterio del Fiscal, expresamente recabado por la Sala.

En todos estos supuestos la Fiscalía acepta sin objeción el traslado y formula el dictamen requerido. Conviene aclarar, en este sentido, que una interpretación amplia del criterio de legitimación pasiva recogido en el artículo 21.1.b) LJCA («las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante»), vinculado a la misión de defensa del interés general y del principio de legalidad que recoge el artículo 124 CE, y a la tarea que nos encomienda el art. 3.14 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal («defender, igualmente, la legalidad en los procesos contencioso-administrativos y laborales que prevén su intervención») permite articular esas intervenciones con carácter general, y como se pone de manifiesto así viene siendo implícitamente entendido también por la propia Sala Tercera del Tribunal Supremo. La necesidad constitucionalmente establecida de una posición proactiva del Fiscal en defensa de la legalidad y de los derechos de los ciudadanos, más allá de permitirlas, exige esa clase de intervenciones, y debería, en la medida de lo posible, inspirar la actuación del conjunto de las Fiscalías en este ámbito, sin perjuicio de una eventual –y sin duda necesaria– revisión, de lege ferenda, del régimen de legitimación procesal del Fiscal en los distintos procesos contencioso-administrativos.

Hechas las precedentes consideraciones de carácter general, a continuación se formularán algunas observaciones relativas a los distintos apartados recogidos en la tabla estadística reproducida, con mención, como viene siendo usual, de aquellos asuntos que por algún motivo resultan dignos de atención singularizada.

1.3.3 Procedimientos de protección de derechos fundamentales

1.3.3.1 Datos estadísticos y valoración general

Como ya se ha advertido reiteradamente, el hecho de que en 2013 se registrasen 252 dictámenes en este apartado y la suma de los elaborados en 2014 ascienda a 314 no refleja un crecimiento real. Cabe no obstante establecer algunos puntos de comparación más precisos: Por ejemplo, en 2013 la Fiscalía se personó en 118 nuevos recursos de casación en materia de derechos fundamentales, mientras que el número de personaciones en 2014 ha sido de 112, lo que revela un levísimo decrecimiento. Sin embargo, frente a 34 dictámenes de admisión de recursos de casación el año pasado, en el ejercicio al que atañe esta Memoria se han formulado –siempre dentro de este apartado de los dictámenes en materia de derechos fundamentales– 61 informes, es decir casi el doble, en un contexto en que, como ya se señalaba entonces, el riguroso control ejercido por la Sala sobre el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad exige obviamente un especial cuidado para que el derecho de acceso a los recursos, como vertiente del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, permanezca incólume.

También aumentó considerablemente el número de alegaciones de fondo en dichos recursos de casación, que pasó de 61 a 75, lo que supone un incremento de casi el 24 %, y mucho más aún –confirmándose la tendencia de los tres últimos años– el de los dictámenes emitidos en recursos contencioso-administrativos para los que es directamente competente en primera y única instancia el Tribunal Supremo, que crecieron de 3 en 2012 a 8 en 2013, y en 2014 han alcanzado la cifra de 25, de manera que la intervención del Fiscal en ese tipo de procedimiento se triplica nuevamente, por segundo año consecutivo. Igualmente vuelve a aumentar en términos de cuasi-duplicación (pasó de 3 a 6 en 2012-2013 y alcanzó 10 en 2014) la cifra de dictámenes en incidentes de nulidad de actuaciones evacuado en materia de derechos fundamentales.

De este modo, las cifras desmienten rotundamente cualquier sensación de decaimiento de la actividad jurisdiccional de tutela de los derechos fundamentales en el orden contencioso-administrativo. Incluso permiten deducir una muy significativa tendencia al alza de los procedimientos iniciados en virtud de una alegada vulneración de derechos fundamentales frente a resoluciones de altos organismos de la Administración y el Estado, que se traduce en el ya señalado incremento de asuntos de los que ha de conocer en primera y única instancia el Tribunal Supremo, de acuerdo con el artículo 12.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

1.3.3.2 Asuntos más relevantes

a) Recurso de casación

No por su especial trascendencia jurídica ni por la entidad de la doctrina surgida del proceso, sino más bien por el carácter singular de su objeto, es oportuno hacer referencia en este apartado al –que se sepa– primer recurso de casación en materia de derechos fundamentales formalizado ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo por un miembro del Ministerio Fiscal que había visto inadmitido en la instancia un recurso contencioso-administrativo contra una vía de hecho, en cuya virtud atribuía al Fiscal Jefe de su Fiscalía una serie de actuaciones que estimaba discriminatorias por razón de sexo y constitutivas de acoso moral en el trabajo. Tras inadmitir a instancia de esta Sección, en el trámite inicial, cuatro de los seis motivos casacionales, mediante sentencia de 4 de junio de 2014 la Sala inadmitió también, de nuevo a instancia de la Fiscalía, los dos restantes, por falta de fundamento.

En un terreno más genérico, se puede citar el recurso de casación 264/14, interpuesto por el Ayuntamiento de Mogán (Las Palmas) contra la Sentencia de 4 de noviembre de 2013 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que había estimado que la prohibición de grabar –salvo autorización expresa– los plenos municipales, establecida en Reglamento Orgánico Municipal de dicha localidad, vulneraba los derechos fundamentales de libertad expresión y difusión del pensamiento y de información sin censura previa. Esta Fiscalía emitió dictamen en contra del recurso y apoyó la confirmación de la sentencia recurrida, invocando, entre otros razonamientos, la doctrina sentada por la STC 56/2004 sobre grabación de vistas de los Tribunales de Justicia, que se consideró extrapolable a los Plenos municipales, de tal manera que, al establecer el citado Reglamento Orgánico un régimen de prohibición general de grabación con reserva de autorización, resultaba incompatible «con la normativa reguladora del ejercicio del derecho fundamental a la libertad de información actualmente vigente, que establece, (…), precisamente, una habilitación general con reserva de prohibición».

b) Recurso contencioso-administrativo «directo»

La gran repercusión mediática que, por su contexto y por su propio contenido innovador de la Jurisprudencia, tuvo la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2013 (rec. ordinario 13/2013), que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 1668/2012, de 7 de noviembre, por el que se indultaba a un condenado por un delito de conducción con grave desprecio para la vida de los demás en concurso ideal con un delito de homicidio, un delito de lesiones, una falta de lesiones y una falta de daños, parece haber generado cierto efecto de emulación determinante de la interposición de un considerable número de recursos que se apoyan en los razonamientos de dicha sentencia relativos a la necesidad de motivación de las resoluciones a través de las que se ejercita la prerrogativa de Gracia. Sin embargo conviene reseñar que la práctica totalidad de esos recursos se han formulado contra resoluciones denegatorias –y no contra la concesión– del indulto, habiendo sostenido esta Fiscalía en todos esos casos que el razonamiento de la citada sentencia no es extensible a ellos, puesto que la decisión de indultar a un condenado constituye un acto excepcional de derogación particular del Derecho correctamente aplicado por los Tribunales de Justicia, lo que en un Estado de Derecho requiere evidentemente una sólida explicación, mientras que la denegación de la gracia no es más que la mera consecuencia –no necesitada de especial sustento argumental, dado precisamente el carácter graciable de la medida– de la constatación de que no existen motivos para contrariar la firmeza de la sentencia dictada, en la que obviamente puede hallarse la debida fundamentación fáctica y jurídica de la necesidad de imponer y ejecutar la pena en cuestión.

Un ejemplo de este tipo de asuntos es el resuelto por STS (Sección Séptima) de 6 de junio de 2014 (rec. 159/2013), por el que se desestima el recurso interpuesto por la vía del procedimiento especial de tutela de derechos fundamentales contra el acto de denegación del indulto solicitado por una persona condenada por delito de homicidio. Con independencia de la singularidad del caso, el Tribunal Supremo acoge la posición de esta Fiscalía en dos puntos clave. En primer lugar, rechaza la invocación del derecho fundamental a la igualdad ante la ley recogido en el artículo 14 CE en relación con otros supuestos en que se había concedido el indulto, recordando que «la naturaleza del indulto como acto graciable y, en consecuencia, revestido de una total libertad en la decisión, impide establecer ese juicio de ponderación que es propio del examen de la vulneración de este derecho fundamental «–el derecho a la igualdad– "porque, aún cuando se tratare de supuestos idénticos, la concesión o denegación del indulto en uno y otro supuesto quedaría sometida a la propia discrecionalidad del Gobierno, cuya decisión de fondo, en principio, no es susceptible de revisión, ni en la vía jurisdiccional ni tampoco en el trámite del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (SSTS de 28 de abril y de 5 de mayo de 2009, recursos núms. 487/2008 y 570/2008 y ATC 360/1990)"». Y en segundo lugar niega también que se haya vulnerado la interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) porque «la referencia que se hace en la demanda al artículo 30 de la Ley de 18 de junio de 1870, reformado por la Ley 1/1988, sobre las exigencias de motivación de las medidas de indulto no resulta aplicable a este caso. (…) Como se dijo en la citada sentencia de 30 de enero de 2014, en los supuestos de concesión de indulto existe la oposición por la medida de gracia a lo dispuesto en una sentencia firme e irrevocable, lo que justifica que se deban respetar límites que no juegan ante la denegación de las mismas medidas de gracia, para las que nunca se exigió en la Ley de Indulto de 1870 una motivación».

1.3.4 Otros dictámenes. Datos estadísticos y valoración general

Igual que se ha advertido en el apartado anterior, el descenso que en este punto reflejan las cifras de 2014, con un total de 295 dictámenes emitidos en procedimientos no especiales, frente a los 361 de 2013, es solo aparente. En realidad, comparando dato a dato, sí se observa un notable decremento en los informes sobre competencia, que en 2013 fueron 126 y en 2014 han pasado a 89, pero ya se advirtió en la Memoria del pasado ejercicio la razón de esa elevada cifra, que casi triplicaba la del año anterior, vinculada al elevadísimo número de recursos interpuestos en relación con el cambio de régimen jurídico de la producción de energía fotovoltaica, en los que se había producido un problema competencial. Superada aquella avalancha los datos se reducen, pero se mantienen no obstante en cifras muy superiores a las de 2012. Y en contrapartida crecen prácticamente todos los demás indicadores. Lo hacen de manera espectacular los incidentes de nulidad de actuaciones, que pasan a 22 (de ellos 10 en procesos de derechos fundamentales) frente a 6 en 2012, y las cuestiones de inconstitucionalidad, que se triplican –9 en 2014 por 3 el año anterior– marcando una tendencia muy llamativa si se tiene en cuenta que en 2012 no hubo ninguna. Los dictámenes en expedientes de justicia gratuita vuelven a crecer también de 17 a 28, y los recursos de revisión de sentencia firme en los que ha intervenido la Fiscalía, que en 2013 casi se habían duplicado, alcanzando la cifra de 41, se mantienen en ese nivel e incluso se incrementan ligeramente, llegando a 43 en 2014. La reducción observada en el ejercicio anterior respecto de los recursos de casación en interés de la ley, que pasaron de 37 a 20, se invierte también ahora de forma radical, creciendo en más del 100 %, hasta un total de 44, por razones que se expondrán más adelante. El número de dictámenes en recursos de casación ordinarios también repunta llamativamente, pasando de 4 en 2013 a 17 de 2014, así como en el número de alegaciones en recursos contencioso-administrativos directos, que ascienden –frente a la bajada del año anterior– de 2 a 39, de ellos 25 en el ámbito de los derechos fundamentales. Aunque más moderadamente, también crece el número de dictámenes en procedimientos de error judicial (de 24 a 26) y los informes en recursos procedentes del Tribunal de Cuentas, que pasan de 3 de 2013 a 4 en 2014. Y se multiplica asimismo el número de cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea: Se despacharon una en 2012 y otra en 2013, pero la cifra ha ascendido a 8 en el ejercicio examinado en estas páginas. Finalmente, también crece el número de diligencias preprocesales, principalmente como consecuencia de las solicitudes de interposición de recurso de casación en interés de ley que dirigen a esta Fiscalía algunos ciudadanos no conformes con el contenido de las sentencias firmes que afectan a sus intereses.

En resumen, aunque el cambio de criterio de cómputo y la reducción importante en la cifra de dictámenes de competencia –que en realidad incluían en el ejercicio anterior un porcentaje en cierto modo ficticio, puesto que como se dijo en buena medida se trataba de dictámenes clónicos en procesos idénticos– generan una apariencia de reducción de cifras, el aumento de carga real de trabajo en cuestiones de fondo es patente e incluso exponencial en algunos apartados.

La referencia pormenorizada a algunos asuntos especialmente relevantes puede servir para ilustrar con algunos ejemplos el contenido de esa tarea.

a) Recursos de casación en interés de la ley

Se ha anticipado que la más que duplicación del número de dictámenes emitidos por la Fiscalía en recursos de casación en interés de la ley en el ejercicio de 2014 tenía causas concretas. La principal sin duda alguna es la interposición de numerosos recursos de esta naturaleza –más de treinta han sido registrados en la Sección hasta el momento– por el Abogado del Estado y por los servicios jurídicos de otras Administraciones (el INSS, el Instituto Catalán de la Salud, la Xunta de Galicia y la Junta de Andalucía, principalmente) contra otras tantas sentencias dictadas por diversos Juzgados y Salas de lo Contencioso-Administrativo que reconocían a los funcionarios públicos demandantes el derecho a percibir parte de la paga extraordinaria correspondiente a diciembre de 2012, que como se recordará había sido suprimida por Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Dicha norma entró en vigor el 15 de julio de ese año, pero los demandantes sostenían –y así fue estimado por las sentencias que les fueron favorables– que el devengo de la paga extraordinaria había comenzado el 1 de junio, por lo que la cantidad correspondiente al tiempo transcurrido entre ambas fechas les había sido detraída vulnerando la interdicción constitucional de retroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE). En dos de esos recursos (63/2013 y 162/2013) la Sala Tercera del Tribunal Supremo, con informe favorable de esta Fiscalía, planteó sendas cuestiones de inconstitucionalidad, mediante Autos de 2 de abril y 21 de noviembre de 2014, respectivamente. En ambos autos la Sala, a la luz de su propia jurisprudencia y de la de la Sala de lo Social, parte de la base de que, en el plano de la legalidad ordinaria, el devengo de la paga extra –no obstante la dicción del art. 33 de la Ley 33/1987 de Presupuestos Generales para 1988– se produce día a día, tratándose de un salario diferido, que, en la indicada proporción, ya se había generado y constituía un derecho perfecto de crédito a favor del empleado público. Por tanto la duda de constitucionalidad no se refiere a la existencia misma de un efecto retroactivo de la norma, que se da por sentado, sino de la posibilidad de que se trate de un supuesto de retroactividad no contraria a la Constitución, atendida la concurrencia de circunstancias excepcionales de interés público que la justifican, como alegaba el Abogado del Estado, así como a la posible vulneración del principio de seguridad jurídica. Puesto que la totalidad de los recursos de casación en interés de la ley, con diferentes enunciados, pretendían que la Sala se pronunciara en el sentido de que el Real Decreto Ley cuestionado establecía una privación total y sin excepciones de la paga extraordinaria concernida, la Fiscalía se opuso a todos ellos, entendiendo que la pendencia de las cuestiones de inconstitucionalidad los privaba de utilidad alguna, puesto que si el Tribunal Constitucional se pronuncia en el sentido de que la norma vulnera el art. 9.3 CE, será la propia sentencia del TC la que fije su ámbito de aplicación, y si la norma es conforme a la Constitución, el tenor literal del RDL 20/2012 es claro, sin necesidad de interpretación alguna, en el sentido de suprimir la paga íntegra. No obstante, la Sala en principio estaba optando por suspender la tramitación de todos los recursos hasta que se pronunciara el Tribunal Constitucional en las dos cuestiones planteadas. Pero intervino el propio Legislador, que en la Disposición Adicional Décima Segunda de la Ley 36/2014 de Presupuestos Generales del Estado para 2015 ha dispuesto la recuperación de las cantidades correspondientes a los primeros 44 días de la citada paga extraordinaria, lo que en la práctica ha dado lugar al desistimiento de la mayor parte de los recursos. Conviene no obstante llamar la atención sobre la pendencia de la cuestión de inconstitucionalidad planteada en el recurso 162/2013, puesto que en ese asunto se refiere a la paga extraordinaria de un funcionario de la Administración de Justicia, dándose la circunstancia crucial de que la supresión de dicha paga, en el caso del personal al servicio de la Administración de Justicia (Jueces y Fiscales incluidos) no fue directamente operada por el RDL citado, sino a través de una reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (L. O. 8/2012), que no entró en vigor hasta el 29 de diciembre de 2012, cuando la paga semestral –si se sigue la lógica del Tribunal Supremo– estaba para ellos íntegramente devengada.

No menos digna de reseñar, aunque sea someramente, es la nueva doctrina establecida por la Sala Tercera en relación con los requisitos de admisibilidad del recurso de casación en interés de la ley. A partir del Auto de 7 de julio de 2014 (rec. 2490/2013) el Tribunal Supremo entiende que el requisito de que las sentencias que se pretenden recurrir en interés de la ley «no sean susceptibles de los recursos de casación a que se refieren las dos Secciones anteriores» (art. 100 LJCA), incluye el supuesto de que, en atención a la cuantía –más de 30.000 euros, art. 99.2– quepa recurso de casación para la unificación de doctrina, y ello con independencia de que existan o no resoluciones judiciales contradictorias que permitan interponerlo. De este modo, si la cuantía del pleito excede de dicha cifra, el recurso en interés de ley es automáticamente inadmitido. (Obviamente, la nueva doctrina no es aplicable a los supuestos de cuantía indeterminada).

b) Recursos de casación ordinarios

Aunque el Fiscal no fue parte en el procedimiento, conviene destacar la importancia de la STS de 5 de febrero de 2014 (rec. 2986/2012) por la que, con un voto particular de varios Magistrados, se modifica expresamente la doctrina jurisprudencial sobre la naturaleza jurídica de las Relaciones de Puestos de Trabajo (RTP) que hasta entonces venía considerando disposiciones generales y que desde dicha sentencia pasa a calificar como actos administrativos. La novedad es importante, porque como consecuencia del juego de los arts. 86.2.a) y 86.3 LJCA, a partir de este cambio de doctrina ya no cabe recurso de casación contra las sentencias que afecten a esta materia.

Especial relevancia presenta también, por su trascendencia jurídica, institucional e incluso constitucional, el recurso de casación interpuesto por esta Sección de lo Contencioso-Administrativo de la Fiscalía del Tribunal Supremo contra el Auto de 7 de mayo de 2014 de la Sección Tercera de Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictado en un procedimiento que se seguía a instancia de la Asociación de Abogados Fiscales Sustitutos frente la Instrucción 3/2013 de la Fiscalía General del Estado sobre régimen de sustituciones en la Carrera Fiscal. Con independencia del fondo del asunto, el debate jurídico suscitado se centra en dos puntos: Primero, la posibilidad de que una Instrucción del Fiscal General del Estado sea susceptible de recurso de alzada ante el Ministro de Justicia, tal y como sostenía la Sala de la Audiencia Nacional al inadmitir el recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa, invocando –equivocadamente, a juicio de esta Fiscalía– el artículo 67 EOMF, que exclusivamente se refiere al ámbito disciplinario; y segundo, la pretensión del Abogado del Estado de excluir la legitimación del Ministerio Fiscal para comparecer y personarse, como órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia –art. 2 EOMF– titular de un interés legítimo en el citado recurso, por estimar que el artículo 551 LOPJ atribuye a la propia Abogacía del Estado con carácter exclusivo y excluyente la representación y postulación del Ministerio Público en los procedimientos judiciales que le afecten. Entendiendo que ambas cuestiones inciden seriamente sobre el ámbito de autonomía del Ministerio Fiscal consagrado por el art. 124 CE (incluida la posible duda de constitucionalidad del citado art. 551 LOPJ), la Fiscalía interpuso como se ha dicho recurso de casación, consciente no obstante de que, siéndole la resolución recurrida formalmente favorable (se inadmitía y archivaba el recurso interpuesto por la Asociación citada) existen dificultades de igual índole formal para su estimación.

c) Recursos contencioso-administrativos «directos»

Aparte de dejar constancia de que por STS de 18 de junio de 2014 se resolvió de conformidad con los criterios expuestos por esta Fiscalía en la Memoria anterior el recurso 555/2012 en el que se cuestionaba el alcance del art. 50.1 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General en relación con el art. 39 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, relativo a la naturaleza y contenido de las campañas electorales institucionales (la sentencia concluye que no es conforme a Derecho que esas campañas institucionales inciten a los ciudadanos al voto), cabe tan solo hacer referencia en este apartado a la sucesión, ya reseñada, de una serie de recursos contra los Reales Decretos de nombramiento del Presidente y los Vocales del CGPJ (y también uno relativo al nombramiento del Vicepresidente del Tribunal Supremo) que en todos los casos conforme al criterio de esta Fiscalía fueron inadmitidos o desestimados. En este punto cabe reseñar la reiteración de la doctrina según la cual, por una parte, los actos parlamentarios propiamente dichos quedan fuera de la Jurisdicción de los Tribunales del orden contencioso-administrativo y, por otra parte, los partidos políticos y los Grupos Parlamentarios (ATS 2-4-2014, rec. 510/2013) «no poseen una legitimación universal que determine que todo objeto de debate político o de decisión parlamentaria pueda ser objeto de revisión jurisdiccional en sede contencioso-administrativa», puesto que «no cabe sustentar esa legitimación sin consagrar, al hacerlo, una suerte de acción publica, ya que dicho interés viene a hacerse coincidir con un interés genérico de cumplimiento de la Ley o, en este caso, de la Constitución que no encuentra amparo en la LRJCA ni en nuestro régimen constitucional de división de poderes».

d) Cuestiones de inconstitucionalidad y cuestiones prejudiciales ante el TJUE

Como se ha reflejado en la tabla estadística, en el período examinado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo recabó el parecer de la Fiscalía para plantear ocho cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Luxemburgo y nueve cuestiones de inconstitucionalidad. De entre estas últimas, se pueden reseñar las planteadas, con informe favorable del Fiscal, en relación con la disposición final cuadragésimo novena, apartado Uno, de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en materia de tratamiento fiscal de la renta de no residentes, por su posible contradicción con los artículos 9.3, 24.1 y 31.1 de la Constitución Española (rec. 4786/2011); las ya reseñadas sobre la supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012; o la suscitada en el recurso de casación 1377/2014 sobre la posible inconstitucionalidad de una línea presupuestaria de subvención a dos sindicatos en la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Valenciana, en que se planteaba la posible vulneración del artículo 14 CE por discriminación de otras organizaciones sindicales, si bien finalmente no fue elevada la cuestión al Tribunal Constitucional a la vista de lo informado por esta Fiscalía –que no obstante la Sala dijo no compartir en su integridad– acerca de los problemas que planteaba el juicio de aplicabilidad de la norma.

De entre las cuestiones prejudiciales ante el TJUE que se suscitaron, son destacables por su extraordinaria complejidad las planteadas en los recursos 37/2013 y 97,101 y 107/2014, atinentes a la compatibilidad del sistema español de compensación por copia privada de los derechos de autor con la Directiva 2001/29/CE a raíz de la sustitución, en el ordenamiento español, del anterior régimen de canon digital por el de cargo directo a los Presupuestos Generales del Estado; y la planteada en los recursos 390 y 394/2012, cuya dificultad se evidencia en la enunciación misma de la pregunta que se trataba de dirigir al Tribunal Europeo: «¿Es exigible, para que esta Sala reconozca el derecho a indemnización por daños derivados del incumplimiento del derecho de la Unión Europea, que dicho incumplimiento sea suficientemente caracterizado, cuando para la indemnización de un daño similar derivado de la aplicación de una ley luego declarada inconstitucional no sería preciso valorar la gravedad de la infracción de la Constitución?».

e) Error judicial

En la Memoria anterior se dejaba constancia del giro jurisprudencial iniciado por la Sala Especial del artículo 61 LOPJ en relación con la necesidad de interponer incidente de nulidad de actuaciones como requisito previo a la demanda de error judicial, cuando dicho incidente es útil para reparar el error producido. Es preciso añadir aquí que esa doctrina ha sido asumida después expresamente por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia de 17 de julio de 2014 (procedimiento 9/2013) y otras posteriores (así, SSTS de 2 de septiembre de 2014 dictadas en los procedimientos 45/2012, 53/2013, 19/2013 y 14/2013).

f) Competencia

Por su trascendencia en orden al establecimiento de criterios claros para determinar la competencia judicial, conviene reseñar una serie de resoluciones dictadas por la Sala Tercera del Tribunal Supremo (por todos, AATS 20-2-2014, rec. 98/2013, 8-5-2014, rec. 90/2013, 12-6-2014, rec. 107/2013) desestimando otras tantas pretensiones de nulidad de actuaciones formuladas por esta Fiscalía. El planteamiento en todos casos era el mismo: Se entablaba una controversia competencial entre dos órganos judiciales como consecuencia de que se había recurrido una resolución de una Autoridad administrativa que, en el acto impugnado, decía actuar por delegación de un superior (en algunas ocasiones sin hacer constar siquiera de qué superior se trataba, sino con la mera expresión «P. D.»). En caso de delegación la regla de competencia judicial es que corresponde conocer del asunto al órgano que lo sea para resolver sobre los recursos interpuestos contra las resoluciones del delegante, y no del delegado, pero en una serie de supuestos –entre ellos los que se han citado– los Juzgados Centrales de la Audiencia Nacional rechazaban dicha competencia al comprobar que tal delegación no existía realmente, ya fuera por no existir norma que la permitiera, o incluso por tratarse del ejercicio de una competencia claramente atribuida por la normativa aplicable a la Autoridad que afirmaba actuar por delegación.

La Sala resolvió todos estos supuestos razonando que, «abstracción hecha» de la correcta atribución de la competencia administrativa o la regularidad de la delegación, el recurso había de entenderse formulado contra el acto administrativo conforme a sus términos textuales –es decir, frente a la autoridad «delegante», y que el análisis del problema planteado pertenecía al fondo del asunto, procediendo en su caso apreciar la nulidad del acto por incompetencia manifiesta de su autor.

La Fiscalía interpuso incidente de nulidad de actuaciones por entender que ese razonamiento de corte formalista no satisfacía el estándar de la tutela judicial efectiva, al dejar imprejuzgado el verdadero fondo de la cuestión, consistente en que la posible desviación de la competencia administrativa que se ampara en delegaciones de funciones que no existen o no son conformes a Derecho comporta un patente riesgo de alteración artificiosa –y eventualmente deliberada– de la ulterior competencia judicial, y con ello del régimen de recursos de los que disponen los ciudadanos para combatir los actos administrativos que les afectan. No obstante la Sala confirmó reiteradamente su criterio, por lo que como es natural la Fiscalía se ha aquietado al mismo –que sin duda genera el efecto positivo de ofrecer seguridad jurídica a la solución de este tipo de controversia competencial– no obstante considerar que la remisión al objeto de fondo de propio proceso no es factible, ya que el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común tan solo contempla la nulidad de los actos cuando la autoridad que los dicta es manifiestamente incompetente, lo que como es obvio no se da en el supuesto en que se duda tan solo de la validez de la delegación –objeto además de una regulación administrativa frecuentemente prolija, intrincada, imprecisa y de difícil acceso–, sin que tampoco las exigencias de la mera anulabilidad permitan una solución adecuada, puesto que la mera alteración de la competencia no genera por fuerza, como requiere el art. 63.2 de la misma Ley, una situación de indefensión propiamente dicha. Pero sí puede perjudicar indirectamente –hay que insistir– el derecho a la utilización de determinados recursos, aparte de abrir un portillo, como también se ha dicho, a la elección de juez por la Administración.

1.3.5 Pronunciamientos de la Sala en relación con los dictámenes de la Fiscalía

En 2014 la Sala Tercera del Tribunal Supremo notificó a la Fiscalía un total de 372 resoluciones, 64 más que el año anterior. De ellas 191 fueron sentencias, que en 161 casos fueron plenamente conformes con la posición de la Fiscalía, lo que supone un 84,3 % de conformidad, que se eleva al 88 % si se incluyen también las parcialmente conformes. Estos datos sitúan el nivel de identidad de criterios jurídicos de la Sala y la Fiscalía en índices algo inferiores al año anterior (90,6 %), dentro de un margen razonable en el que la Fiscalía, ajustando como no podía ser de otro modo su actuación a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, puede llegado el caso sostener posiciones o formular pretensiones que –como se ha apuntado al tratar del error judicial, o en materia de competencia, con diferente resultado en ambos supuestos– busquen pronunciamientos novedosos o nuevas vías de interpretación y solución de los problemas, al hilo de las demandas sociales o de la permanente evolución en el planteamiento de los conflictos que genera la interacción del ciudadano con las Administraciones públicas.

En el caso de los Autos, la tasa de conformidad es mucho más alta en este ejercicio (152 resoluciones total o parcialmente conformes con el Fiscal de un total de 177, lo que supone un 85,8 %) que en el anterior, en el que ascendieron solo al 57 %. La razón de esa sustancial diferencia ya se explicó en la Memoria anterior, en la que por cierto se deslizó un error por el que se hizo constar un porcentaje de disconformidad del 75 %, cuando en realidad era del 43 %.

1.3.6 Actividades en el ámbito de la delegación de funciones del Fiscal General del Estado

Como en años anteriores la tarea del Fiscal Jefe que suscribe, con el imprescindible apoyo de los demás miembros –Fiscales y funcionarios– de la Sección, en la tarea de coordinar la actividad del conjunto de las Fiscalías territoriales en el ámbito contencioso-administrativo, se ha traducido en dos actividades principales. La primera y más importante por su carácter cotidiano y por su propia naturaleza, se concreta en la comunicación y el apoyo a los Fiscales que desde los distintos lugares requieren información o cualquier clase de ayuda en el –muchas veces complicado y generalmente desasistido– ejercicio de sus funciones; pero también en la recepción de valiosas informaciones que permiten detectar problemas y facilitar criterios para su solución en el marco de la debida unidad de actuación.

La otra labor trascendental para la preservación de este principio y para mantener también un grado acercamiento y diálogo que sirva de base a ese contacto cotidiano, es la organización y celebración de las Jornadas anuales de especialistas. Las correspondientes a 2014 fueron inauguradas por el Excmo. Sr. Fiscal General del Estado el 27 de octubre de 2014, prolongándose hasta el día siguiente. Como en la edición anterior, la temática de las Jornadas se dividió en dos bloques, uno de análisis teórico-jurídico de determinadas cuestiones relativas a la materia contencioso-administrativa y otro de examen y puesta en común de la problemática que habitualmente afrontan los Fiscales especialistas en la materia. En el primer apartado intervinieron el Magistrado del Tribunal Constitucional y anterior Teniente Fiscal del Tribunal Supremo D. Antonio Narváez Rodríguez, con un ponencia sobre Derecho Electoral, el Secretario General del Consejo de Estado D. José Leandro Martínez-Cardós Ruiz, que abordó la problemática en la contratación administrativa, el entonces miembro de esta Sección D. Fausto Cartagena Pastor, que analizó el recurso de casación en interés de la ley en el ámbito de la legislación autonómica, y el Fiscal de Sala Jefe de la Sección Civil de esta misma Fiscalía del Tribunal Supremo, D. José María Paz Rubio, con una ponencia sobre la legitimación activa del Ministerio Fiscal en acciones colectivas y protección de consumidores y usuarios. El segundo bloque quedó a cargo el Fiscal de Girona D. José María Torres López (competencia y jurisdicción en el proceso contencioso-administrativo) y el Fiscal de Sala que suscribe (cuestiones de inconstitucionalidad y cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea).